美国是怎么避免选举成为金钱游戏的

2012美国总统大选 　　2012年美国大选的大幕徐徐拉开。选举离不开金钱，没有钱，就不能在电视和广播上播出竞选广告，不能组织各项与竞选有关的活动。这些都是旨在让每个选民知晓候选人的政治理念，从而保障了公民应有的知情权及选择权。 　　“金钱是政治的母乳”确实美国选举政治的一面写照。但是，政治与金钱的联姻容易造就腐败。那么美国究竟是如何防止这政治的“母乳”不成为“毒汁”，避免民主选举被腐蚀成权贵们的金钱游戏的？ 　　美国选举经费制度改革       美国竞选资金的改革一直在进行中。从19世纪末开始，美国制定了许多相关法律规定和政治制度设计来监管竞选中的经费，力求限制金钱对选 举的影响，避免政治与金钱进行肮脏交易的可能性。当然，金钱与政治之间的关系相当复杂，这在1976年的“巴克利诉瓦奥案”体现得最为淋漓尽致。当时，联 邦最高法院裁定对候选人的竞选开支(接受公共基金的候选人除外)设置限制的法律违反宪法，侵犯了公民的言论自由权。 　　20世纪初期：禁止银行、公司捐款，要求公开捐款明细，但因法规有诸多漏洞成效不显著 　　在20世纪前后的几十年间，美国的竞选经费主要来源于公司、银行、铁路和其他商业集团、“肥猫”（有钱的大老板）；当时进步主义改革者们对此十分不满，他们担心，政治与金钱的联姻太过于密切会造成腐败。改革者的呼声在1904年得到了响应。 　　在1904年大选中，以改革者面孔出现的西奥多·罗斯福（TheodoreRoosevelt)，承诺不接受任何公司的捐赠。他最终击败民主党候选人 奥尔顿·帕克(AltonB.Paker)，部分原因是由于选民认为帕克与华尔街的大公司关系太过密切。然而，选举后所揭露的事实显示，罗斯福事实上从公 司高级职员和董事那里筹集到了大笔经费。J.P.摩根公司(J.P.Morgan)向罗斯福捐赠了1万美元，相当于今天的200万美元以上。纽约人寿 (NewYorkLife)公司也直接捐赠了5万美元。罗斯福大约四分之三的竞选经费来自于铁路和石油公司。针对一系列对丑闻的指控，罗斯福很快作出了反 应，他建议进行竞选经费改革。在罗斯福的推动下，1907年国会通过《蒂尔曼法》禁止银行和公司在联邦选举中进行政治捐款。 　　在《蒂尔曼法》之后，一些限制选举捐款来源、限制竞选支出、公开捐款等法规陆续出台。（见下图）   　　可惜的是，由于这些法规本身有诸多漏洞，加之当时也没有专门的独立机构进行监管和执行，因而收效并不显著。 　　二战结束后竞选经费膨胀，71年尼克松签署《联邦选举法》，竞选经费监管制度渐具雏形 　　二战结束后，美国竞选政治发生明显变化。候选人开始独立地为竞选筹集资金。与此同时，电视日益成为政治沟通的重要渠道以及影响选举的重要因素。由于电视广告价格昂贵，选举经费飞速上涨。人们担心竟选经费的巨大耗资会腐蚀民主制度。 　　国会终于采取行动，于1971年通过《联邦选举法》，取代了此前的《联邦腐败行为法》，该法获尼克松总统签署通过。该法要求竞选人和政治委员会公开竞选经费，并限制媒体广告开支以及竞选人及其家庭投入的竞选经费。至此，美国竞选经费监管制度已具雏形。 　　《联邦选举法》有助揭露“水门事件”权钱交易问题，尼克松最终下台 　　1972年，尼克松总统的“水门事件”震惊美国。颇具讽刺的是，尼克松签署的《联邦选举法》对于揭露“水门事件”功绩有着浓重的一笔，最后尼克松不得 不下台。随着“水门事件”调查深入，个中非法捐款和权钱交易也被揭露出来：牛奶业曾在尼克松竞选连任时，捐赠了200万美元的竞选经费，尼克松政府很快就 许诺支持牛奶业产品的涨价和联邦政府对该行业的补贴计划；一家石油公司以公司和个人的名义捐赠了25万美元。几周后，尼克松政府就结束了对该公司在维尔京 群岛的炼油厂的调查，而没有采取任何处置措施。尼克松的司法部在调查一桩法律纠纷时对国际电话电报公司有所偏袒，其背后的原因是该公司在不久前的大选中对 共和党全国委员会提供了40万美元的捐款。 　　“水门事件”推动经费制度改革，74年《联邦竞选法》修正案：个人捐款不得超1000美元 　　“水门事件”暴露的竞选经费问题推动了竞选经费制度的再度改革。1974年，美国国会通过了《联邦竞选法修正案》。该法建立起全面的联邦竞选经费监管制度，对竞选经费监管作出更为详尽的规定： 　　限制个人、政治行动委员会向总统选举的捐款：每一选民每次选举对一位候选人捐款都不得超过1000美元；政治行动委员会是5000美元，其为众议院候 选人竞选的开销总额不得超过1万美元，为参议院候选人竞选的开销限额为2万美元。候选人为自己竞选投人的个人资金不得超过1000美元。对参、众两院候选 人开销总额的限制为：每位众议院候选人不得超过7万美元；每位参议院候选人不得超过10万美元，或开支总额平均分摊到每位选民身上不得超过8美分。（《美 国的政治腐败与反腐败》，周琪，袁征，P188，中国社会科学出版社，2009年） 　　此外，《联邦竞选法修正案》还建立了严格的程序来监督和审计竞选经费。1971年的《联邦选举法》并没有设立一个独立的机构来监督和实施，但《联邦竞 选法修正案》规定成立独立的联邦选举委员会来管理选举工作，包括对竞选捐款、竞选支出和公共基金进行监管，该委员会有权对违法者进行调查和起诉。 　　1976年“巴克利诉瓦奥案”，联邦最高法院判决《联邦竞选法》的限制竞选开支条款违宪 　　然而，1974年《联邦选举法》的主要条款很快就受到了挑战。1976年发生了一件里程碑式的事件“巴克利诉瓦奥案” （Bucklyv.Valeo，NO75_436)。来自纽约州的共和党参议员詹姆斯·L.巴克利(JameLBuckley)和来自明尼苏达州的前民主 党参议员尤金·麦卡锡对参议院秘书弗朗克斯·R.瓦奥(FrancisR.Valeo)提出了起诉，认为《联邦选举法》有关限制捐款和开支的修正条款违反 了宪法第一条修正案关于保护言论自由的规定。联邦最高法院对此进行司法审查，并于1976年1月30日做出裁决，最高法院支持了巴克利的部分请求，即裁定 《联邦选举法》修正案违宪的条款包括：对接受总统竞选公共基金以外的候选人和竞选班子的竞选开支设限，如独立开支不能超过1千美元；限制候选人个人及家庭 资产开支的上限等：“这些开支限制的主要效果是限制个人、组织和候选人的竞选言论的数量，而这些约束……限制了居于我们选举进程和(宪法)第一条修正案核 心的政治言论自由。” 　　联邦最高法院解释：限制竞选开支条款有损政言论自由；但其认为限制个人捐款合宪 　　对于“巴克利诉瓦奥案”判决，联邦最高法院解释：“特定竞选中，候选人的花费必须是不同的，依据支持者的‘规模与强度’而定，而且，开支限制不仅不能 给所有候选人提供一个平等机会，反而会阻止一个在选前名气不大、政见没有广泛传播的候选人。法院认为，国家利益不足以成为对竞选支出限制的合法性来源，相 反，对于个人资产用于竞选的限制，这一条款干涉了个人应当受到保护的‘讨论公共议题并且有力和不停地宣传他的竞选’的权利。联邦最高法院宣布，‘在各种活 动中，对个人或团体在政治沟通上所花费用做出限定，必然会限制所讨论的问题的数量、探究的深度以及受众的人数，从而使表达量减少，因为在今天的大众社会 中，几乎所有的沟通手段都需要花钱。’”（《“巴克利诉瓦奥案”与竞选开支限制——以2008年美国总统大选为例》，吕芳，《环球法律评论》2010年第 3期） 　　不过，最高法院认为公开竞选开支，限制个人捐款和自愿接受公共资金合宪。   　　很显然，联邦最高法院把宪法修正案第一条的言论自由置于的绝对地位，对一切对言论自由的带来威胁的行为保持警惕。尽管限制竞选开支是为了防止腐败，但 献金政治带来的威胁并不构成即时的危险，更不足以牺牲宪法赋予的言论与结社自由。在1976年5月开始实施的《联邦选举法》修正案取消了对开支限制的规 定。 　　1979年《联邦选举法》修正案使“软钱”合法化，“软钱”数额日益庞大 　　在美国，政治献金色有所谓“硬钱”与“软钱”之分，“硬钱”是指联邦竞选经费法规范范围内的捐款，而“软钱”则是指不受《联邦选举法》规范但又用于影 响联邦选举的资金。1976年“巴克利诉瓦奥案”之后，以及1979年《联邦选举法》的修正案，使得从1980年开始，政党开始利用软钱作为支持总统候选 人从事额外开支的渠道。 　　1979年《联邦选举法》的修正案是为“软钱”正名，允许政党在“党建活动”方面不受限制地花费金钱，目的是扭转政党在选举中功能日益弱化的趋势。所 谓的“党建活动”，不仅包括选民动员、选民登记和基层活动等，还包括各种广告，“议题广告”也在其列，而唯一不能做的就是提到“选举”或“不选举”某个候 选人。   　　可以说，“巴克利诉瓦奥案”以及1979年《联邦选举法》的修正案为政党使用“软钱”铺平了道路。此后，“软钱”在竞选数额越来越大。 　　02年《两党竞选改革法》认定“软钱”违法，禁止企业财团资助播放“议题支持广告” 　　“软钱”日益上涨也引来人们的关注。在1996年的总统大选中，民主、共和两党全国委员会大量使用软钱来播放“议题支持广告”，分别为克林顿和多尔助 选。“议题支持广告”不受限制的使用，使“软钱”成为争议焦点。1996年中后，国会中的改革支持者提出了的议案，试图禁止使用“软钱”来影响选举，把与 选举有关的“议题支持广告”纳人联邦法律的规范之下。但这些努力遭遇了诸多挫折。   　　经过十多年的纷扰后，最终2002年国会通过《两党竞选改革法》，认定“软钱”违法，规定在预选前30天内或者大选前60天内，凡是播出提到政治候选 人姓名的政治广告必须全部公开经费来源，并禁止企业财团和工会提供经费资助。同时大幅提高捐赠“硬钱”的额度，该法将个人在每次选举(初选和大选计为两 次)中对每位候选人捐款额度的上限从原先的1000美元提高到2000美元；个人每年对每个政党全国委员会捐款额度的上限从原先的2万美元提高到 25000美元；个人每年向州或地方的每个政党委员会捐款额度的上限从5000美元增加到1万美元等等。（编者注：目前规定，个人和团体对总统候选人捐款 总额不能超过2300美元，而且凡超过200美元的捐款都要上报联邦竞选委员会，公众可以通过网站详细追查每笔大额捐款来源） 　　对限制“软钱”有重大争议，07年《两党竞选改革法》被判违反宪法关于舆论自由的规定 　　《两党竞选改革法》并没有有效遏制“软钱”的使用。道高一尺，魔高一丈。“软钱”很快找到了新方向，主要是民间根据美国税法第527条规定建立的所谓 “527组织”。527组织没有募款上限，可以随便“独立”花钱打所谓“议题广告”。不过，一般的选举广告结尾，必须是“我是某某某，我支持这个政策/信 息”，而527的议题广告，不能和某侯选人“协调一致”，只能攻击另外的候选人和他的政策。 　　其实对于是否要进一步严格规范软钱，在美国社会有相当大的争议。《两党竞选改革法》制定时候，反对者认为社会团体和组织不受限制地做议题广告，是宪法 赋予的言论自由，不得侵犯。2007年，反对声音占了上风。2007年6月日趋保守的最高法院判决2002年《两党竞选改革法》部分违反宪法第一修正案关 于严厉自由的规定，撤销其限制企业、工会和贸易团体资助特定选举广告的条例，让2008年大企业、行业工会以广告形式影响选举的能力大大增加。 　　结语         民主社会中，“政治参与”是全民的权利，参与的方式有诸多渠道，其中一种便是“政治献金”，所以，金钱确实是政治的“母乳”。民主是有钱人的游戏似乎有一 定的道理，但不是谁钱多谁就能赢。除了金钱的因素以外，政党认同、候选人人格魅力、国家经济形势等等都影响选举结果。当我们说“民主是虚伪的”、“选举是 有钱人的游戏”，不妨想想为何美国人们不去推翻它，而是参与这场“游戏”之中？或许值得我们省思的是，美国并没有因选举之中金钱与政治之间暧昧联姻而放弃 民主选举，而去探寻更有效的方式处理竞选中金钱与政治之间的关系。

黄家杨 腾讯历史频道