袁世凯在主管直隶北洋和外务中均力促宪政

袁世凯与中国宪政（2）


　　（续前）三、直隶北洋力促“宪政”

　　“庚子之变”后，为了挽救危亡的国势，慈禧无奈颁布了变法的懿旨，这一时期戊戌时的守旧派已经瓦解，而稳健的改革派成为慈禧推动改革的中坚。1901年1月10日还在逃难途中的慈禧接连颁布三道懿旨，命满朝臣工投入变法，意欲甚急。1901年11月17日直隶总督北洋大臣李鸿章病逝，担任山东巡抚的袁世凯接任直隶，应该说这是众望所归，也就是从这开始，代表“中国新政”的“直隶变法”又称“北洋新政”就此开始。

　　1901年4月，袁世凯上《遵旨敬抒管见上备甄择折》（15），计九千余字，在总纲中他着重阐述了制度的问题，强调制宪强国，立法富民，首次提出了宪政的主张。在其它章节里还就教育兴邦、实业救国、武备卫国、人才专用等提出改革方案。

　　在大力兴办实业、教育中，袁世凯更加重视吏治改革，他把以往官吏的陋规明白地统计出来，合成一定数额，作为各级官员的空开收入，合法按月发放，就是我们今天的“阳光工资”。这种做法收效甚佳，由以前的暗地操作，变为公开领取，“如此一转移间，代暧昧为光明，廉吏既不病难为，墨吏更无所借口，长官不必有额外之需索，自可洁己以正人，下僚不敢作非分之钻营，相与奉公而勤职， 几大法小廉，而吏治可期蒸蒸日上。”（16）1901年9月14日，皇帝颁谕：“著名督抚仿照直隶奏定章程，将各项陋规一律裁军，乃酌定公费以资办公，务期必绝风清，认其考查属吏，俾吏治蒸蒸日上，用副朝廷实事求是之至意。钦此。”（17）袁世凯用短短5个月时间在直隶实行了官员工资薪酬改革，不可谓不雷厉风行，立竿见影。

　　“欲求民督之开，非由官绅入手不可。”（18）袁世凯认为，要让立宪搞成，要让民众监督，必求国民开智，而国民开智之先，必求地方官员开智。为此，他不惜大量投入，选派直隶地方官员出国考察，“此项官绅游历为目前行政改良之渐，即将来地方自治之基。”（19）据统计，自1905年三年间，他共派出直隶官员近百人到日本和其他国家考察，并采用先在国内培训，出国期间要求白天参观，晚上聘请外国教师教授管理学、制度学、教育学、历史学等，以增加官员的新知识。这同我们“改革开放”后选派大批官员出洋学习、考察形同一色，也可以说邓小平是借鉴了袁世凯的做法来推动干部现代化。

　　1905年爆发的日俄战争中，小国日本战胜了疆域巨大、物资丰厚的俄罗斯沙皇，让满清权臣们认识到了立宪可以战胜专制，同时，沙皇俄国国内发生的宪政改革也给满清极大的触动。于是，期望朝廷师法日本实行体制改革，以达自强，改变中国任人宰割的命运，这也为袁世凯大力推动改革提供了机遇。1905年7月2袁世凯倡导并会同张之洞、两广总督周馥联合奏请实行宪政（20），这是中国历史上首次提出的宪政口号。半个月后，慈禧批准了他们的建议，并谕令“五大臣”分赴东西洋各国考察宪政，从此中国翻开了宪政的序幕。实行立宪，是康有为戊戌变法时想到但未敢提出的重大体制问题，他虽然有朦胧的设想和请求，但那也只是一种咨询议政机构的设想，而真正提出宪政的第一人就是袁世凯，因此，说袁世凯是“中国宪政之父”绝无半点夸张。

　　1906年8月12日袁世凯又单衔上奏，要求清政府实行预备立宪，以期通过预备循序渐进做好宪政的各项准备，并陈述了建立资议院和施行地方自治的意见。8月26日袁世凯到京，两天内被慈禧四次召见，探讨宪政之法。袁世凯向慈禧力陈宪政之重要，“若不及早图维，国事不堪设想”并表示自己“官可以不做，宪法不能不立”“当以死争之”（21）。而后来讨论立宪的大臣会议上奏的稿子也大都出自袁世凯之手，“考察宪政大臣回国时，一时舆论没有不希望立宪的......（项城）嘱咐将预备立宪各个条款写成说帖进呈，（我）进而纠合金邦平、黎渊、李士伟诸君分条讨论，膳写成说帖。后来见到北洋与考察诸大臣会衔奏请预备立宪的稿子，即余等所拟，未改一字。”（22）

　　1906年9月1日，慈禧太后发布懿旨，宣布实行预备立宪，这是中国封建专制帝制两千多年第一次宣布实行宪政体制的文献，而这道懿旨也是由袁世凯草拟的：

　　现在各国交通，政治法度皆有彼此相因之抛，而我国政令积久相仍，日处怗危，忧患迫切，非广求智识，更订法制，上无以承祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望，是以前派大臣分赴各国考察政治。现载泽等回国陈奏，皆以国势不振，实由于上下相睽，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以为国。而各国之所以富强者，实由于实行宪政，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，经划政务，无不公之于黎庶。又兼各国相互师法，变通尽力利，政通人和有由来矣。

　　时处今日，惟有及时详细甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廊清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘定，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以为预备立宪基础。著内外臣工，切实振兴，力求成效，俟数年后规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近。著各省将军、督抚晓喻士庶人等，发奋为学，各明忠君爱国之义，合群进代之理。勿以私见害公益，勿以小忿败大谋，尊崇秩序，保守平和，以预储立宪国民之资格，有厚望焉。将此通晓知之。钦此。

　　轰轰烈烈，又扎扎实实的宪政运动在直隶开展起来。在直隶新政中，袁世凯做了很多中国的“第一”，如：中国自行设计、施工的京张铁路；天津的电灯、电车；北京的自来水；中国的警察；中国的证券交易所；股份制公司等等，但最主要的还是政治制度改革。

　　他在天津创设地方自治试点是当时宪政改革的最大亮点。1907年袁世凯在天津实践地方自治，由基层自我管理，办自治局、议事会、自治研究所、宪政研讨会等，还改上面任命官员为民选官员，首开民选官吏的先河。袁世凯在天津制定了自治章程和选举办法，根据章程和选举法，分设调查机关，调查被选人和选民的资格等诸多方面条件。他把天津分成8个选区，在民主提名的2572名合格候选人中进行初选，选出135名进入复选，最终于1907年8月18日选出30人成为天津议会议员，议长为度支部郎中李士铭，副议长为补用知县邵廉，至此中国有史以来第一个通过民众选举产生的地方议会天津议会正式成立。这是中国宪政史上最伟大的日子，也是划时代的事件，这为之后中国波澜壮阔的宪政运动起到了推波助澜和示范引领的作用。

　　袁世凯直隶新政改革非常成功，朝廷认可，各省瞩目，成为全国改革的模范。“没有一个晚晴官吏能在同样短暂的时间内比袁世凯取得更多的改革成就。”（23）“与江苏情况稍有不同，直隶地区是当年筹办咨议局活动比较好的地区，只是直隶的活动并不是依靠民间的力量进行推动，而是完全由官方主导，由官方为主进行筹备，当然更显得有条理有秩序，各项筹备更充分。”（24）


　　四、主持外务坚定“宪政”

　　1907年10月，袁世凯、张之洞这两位手握重兵又力主宪政的封疆大吏被调入北京，入主军机，开始主持宪政改革，袁世凯还兼任外务部尚书、会办立宪大臣。这期间，满清王朝又放慢了立宪的脚步，这激起了地方的不满，各地联名上书要求加快立宪。在形势的逼迫和袁世凯等人的力促下清政府于9月颁布了《钦定宪政大纲》、《议院选举法要领》、《逐年筹备政事宜清单》并宣布9年预备立宪。而在袁世凯的主持下，杨度为“五大臣”起草了《中国宪政大纲应吸收东西各国之所长》和《实施宪政程序》，还起草了《立宪清单》等宪政文件。

　　然而到了北京袁世凯才体会到在京做事有多难，在直隶呼风唤雨、说干就干的做法遇到很大阻力。天津《大公报》创始人英敛之1907年到北京考察立宪，发现多数报纸内容猥琐，赌场生意兴隆，饭馆藏污纳垢，官员只知吃喝玩乐，处处靡靡之音。这让他大失所望，但他所在的天津却是一派新气象。（25）但这并没有泯灭袁世凯改革的锐气和信心，在错中复杂的满清王朝里，他左突右冲，把自己的身家性命置之度外。

　　外务部就是外交部，作为大清国的外交部长，他知道如何利用列强间的矛盾来维护国家的利益，也知道唯有改革、唯有推行宪政才能使国家强大、百姓富裕。因此，在外务部不长的一年半时间里，他极力寻求西方国家对宪政的支持，并取得了相当的效果。

　　“三权分立”是袁世凯推行宪政的主导方向，立法、行政、司法独立标志着现代政治的文明，可这对于秉持中央集权（皇权至上）的满清政府来说确实是一项艰难的选择，因此，制定的宪法保障皇权就成了顺理成章。“各国仅以宪法为民权之保障者，中国则兼以宪法为君权之保障，当知君权不能统一，则全国必瓜分”。（26） 杨度对《宪政大纲》的解释尽管反映了中国当时的实际，但满清皇权独揽的意欲却十分明显。因此，满清权贵极力反对“三权分立”，并指责袁世凯借“三权分立”夺取更多的权力，把袁世凯当成他们最大敌人，并要治他死地而后快。

　　作为立宪大臣，在袁世凯的授意下，编撰官制局提调孙宝琦、杨士琦等人认为中央管制改革的关键是行政中立的原则，他们建议取消军机处，建立责任内阁，，将来责任内阁主要是对议会负责，这样就可以保证行政中立，但这肯定削弱了朝廷对行政的控制，当然也就削弱了满清贵族统治集团对政府的控制，这必然也激起了满洲贵族集团的反对和对袁世凯的仇视。为了推动改革，袁世凯主动请求满清政府免去了自己的所有兼差，除将他多年训练的北洋新军交给陆军部管辖外，还将他兼任的会办练兵大臣、办理京旗练兵事宜大臣、督办电政大臣、督办关内外铁路大臣、津政铁路大臣、京汉铁路大臣、会议商约大臣等一并辞去。然而，遗憾的是，袁世凯对满清的拥戴和对改革的努力，并没有换来满清贵族统治集团的理解和和解，他们不断向摄政王施压，要求处死袁世凯，最终于1909年1月2日把袁世凯开缺回籍养病，就此，满怀热情推动满清宪政的功臣离开了中国的政治舞台。

　　“开缺养疾”于彰德的袁世凯并没有“处江湖之远”而忘记宪政，他有更多闲暇的时间来思考、总结以往的立宪经历，以期有机会更好地推动宪政。1911年6月，辛亥革命爆发前，东南立宪派领袖张謇进京途中特地到洹上村探望袁世凯，期望他能够重出江湖推动中国宪政，迎合进步的呼声。在送别张謇时袁世凯说：“世凯在此请求您，能够将学生的诚意传达给锐意宪政的人士，让他们知道世凯对宪政的真诚拥护”。“使支那立宪成果，将来雄长东方，则世界进化史中，袁世凯三个字，亦必能占一特别地位矣。”（27）袁世凯当时绝非想到这些，他只知道中国救亡图存只有依靠制度的变革，只有依靠宪政才能“人尽其用”，这也同时包括他自己。

　　袁世凯的离开使满清王朝无所顾忌，还是逆历史潮流而动，搞起了假立宪。1911年5月8日，摄政王载沣在立宪派的左右压力下被迫宣布成立“责任内阁”并公布了第一届“责任内阁”名单，在13名内阁成员中，满族占了9人，其中7人为皇族，汉族仅有4人。这个“皇族内阁”的成立立即激起舆论哗然，全国反对声音此起彼伏。第一届责任内阁的构成违反了君主立宪的一般原则，违背了1908年《钦定宪政大纲》的规定，根据《大纲》原则，皇族亲贵不得出任政府要职，不得担任任何拥有政治权力的行政职务。满清对宪政的推诿和虚假，激怒了广大的立宪派士绅和官员，竟而导致了辛亥革命的爆发和满清王朝的终结。（未完待续）

　　注释：

　　（15）《袁世凯奏折》（上），第268-277页。

　　（16）《袁世凯奏议》（中），第632——633页。

　　（17）同上书，第633页。

　　（18）《袁世凯奏议》（下），第1162页。

　　（19）同上

　　（20）郭廷以《中国近代史事日志》（下），第1231页。

　　（21）《辛亥革命后盛宣怀档案资料选辑之一》，第26页。

　　（22）张一麟《心太平室集》，第八卷。

　　（23）费正清《剑桥中华民国史》，上海人民出版社，第一部，第238页。

　　（24）马勇《1911中国大革命》，社会科学文献出版社，第89页。

　　（25）张社生《绝版袁世凯》，文汇出版社，第74页。

　　（26）《杨度集》，第512页。

　　（27）左藤铁治郎《一个日本记者笔下的袁世凯》天津古籍出版社，第165-166页。

　　袁伟东，来源: 共识网