三、90年代以来“等额选举”卷土重来
1、人大代表和地方政府机关正职选举回归“可以等额”
1986年在修改《选举法》和《地方组织法》时，虽然对差额选举做出了明确规定，但是也重新将“等额选举”写入法律条文：
“补选出缺的代表时，代表候选人的名额可以多于应选代表的名额，也可以同应选代表的名额相等。补选的程序和方式，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。”（1986年《选举法》第42条）
“人民代表大会常务委员会主任、秘书长，省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。”（1986年《地方组织法》第20条第二款）
“地方各级人民代表大会补选常务委员会主任、副主任、秘书长、委员，省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长，人民法院院长，人民检察院检察长时，候选人数可以多于应选人数，也可以同应选人数相等。选举程序和方式，由本级人民代表大会决定。”（1986年《地方组织法》第20款第四款）
从86年的修改看，在地方政府机关领导人员的选举中对采用“差额”还是“等额”采取了比较灵活的方式，正职“如果候选人只有一人，也可以等额选举”，而在补选中则无论人大代表还是地方政府机关领导正副职都可采取等额的方式。然而由于等额选举比较保险，便于实现上级意图，上述规定在90年代以来的选举中被普遍约定俗成为等额选举，甚至一些地方在选举办法中公然规定正职必须实行等额选举。据蔡定剑调查，县级以上地方各级人大常委会主任、政府正职领导人的选举，绝大多数因“提不出差额”，实行的是等额选举，成为了变相的任命制，差额反而成为特例，比如：
在1997年至1998年省级人大换届选举中，所有的正职领导人员全部实行等额选举；内蒙古自治区多伦县在1997年初县级人大换届选举中，多伦县人大常委会主任、县长、法院院长、检察院检察长全部实行等额选举，在1997年乡镇人大换届选举中．11个乡镇的人大主席全部实行等额选举，11个乡镇长有9个实行等额选举，只有2个实行差额选举。（蔡定剑《中国选举状况的报告》）
尽管副职领导人按规定必须实行差额选举，但在实际选举中往往实行最低差额数，即只规定一个差额候选人。为了实现最低差额数，各地方党政机关可谓费尽心机：
有些地方党委组织部门不让代表联名提出候选人，往往通过组织手段动员提名人撤回提名，或要求被提名人主动提出不接受提名。有的地方党委为了使代表在法定的时间内无法联合提名，竟迟迟不给代表发联合提名候选人登记表，或者在领取这些表格时进行劝阻或刁难，如规定代表联合提名候选人登记表需要到党委的组织部门去领取，给提名人造成一种组织压力。（强世功、蔡定剑《选举发展中的矛盾与选举制度改革的探索》）
同时，差额选举原则在法律只规定了地方实行差额选举，对中央一级的选举没有明确规定，因此，在由全国人大选举产生中央国家机关领导人时，一直实行的是等额选举。
2、恢复“预选”， “陪选”成风，让“差额”成为摆设
为了保证实行差额选举，1986年修改地方组织法时取消了预选，虽然防止了“差额预选，等额选举”的情况，但也使候选人超过最高差额数时确定正式候选人成了难题，个别地方出现不按多数代表意愿确定正式候选人的情况，引起代表和民众不满。因此，1995年修改《地方组织法》时又恢复了预选，并明确规定预选后仍然必须实行差额选举，即预选后确定的正式候选人仍然必须多于应选人数。
在这种情况下，为了符合法律要求的差额选举，各地都出现了不同程度的“陪选”现象，即由组织部门出面安排一些人作为候选人以保证法律要求的差额选举，但有些地方暗中安排“陪选”，上级指定的“意中人”与“陪选人”相比，不论在资历、能力还是业绩都具有明显优势。因为“陪选人”相对越不济，选民给“意中人”投选票的可能性就越大。为了保证领导授意的候选人当选，有些地方在选票上做手脚，将这些人印在选票醒目位置，其余按姓氏笔画为序，或把上级授意的候选人和联名提名的候选人在选票上分开排印，暗示主次。正因为各地党政机关在选举中的种种“努力”，就出现了代表联合提名的候选人在投票选举中甚至连一票赞成票也没有的奇怪现象。比如，蔡定剑在《中国选举状况的报告》中记录了河南某县就出现了这种情况：
河南某县人代会上，一位候选人竞然得的是零票。候选人是个女乡长，记者问她为什么得零票，她表明白己这个候选人是作为陪衬的，上面规定要实行差额选举，不多安排个候选人怎么能行？在确定为候选人时，县委领导就对她说要跟县委保持一致，自己不要投自己的票，要是得了个零票就是最大的胜利。她表示：“我是党员，要听县委的话！”
结语
六十年来，“差额”在选举法中被反复修改，在实际操作中被想尽办法搁置，那些改来换去令人眼花缭乱的选举规则，并未让我们手中的选票更有用，也没有让我们在面对人大代表和党政领导时更有尊严。民主与否不在于有没有选举，而在于有的是什么样的选举。
作者：娄红乐，腾讯历史
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