民国初年的宪政挫折（下）

　　十、后袁时代的法统破碎

　　1916年6月7日上午十时，黎元洪以副总统身份继任大总统。随着护国战争的结束，全国回归于形式上的统一。6月29日，黎元洪在南方势力支持下颁布总统令，宣布遵行中华民国南京临时政府于1912年制订的“临时约法”，续行召集1914年被袁世凯解散的国会。同一天，黎元洪还命令撤消袁世凯时期由立法院和国民会议发布的各项法令；裁撤参政院及平政院所属肃政厅；特任段祺瑞为总理，组织责任内阁，国务卿改称国务总理。袁世凯时期已经取得相当成绩的政制建设，几乎被因人废法地全盘否定。

　　1916年8月1日，第一届国会复会，1913年被迫中断的制宪工作再次启动。在此期间，各种有利或不利于国会制宪的因素纷至沓来。经过短暂的新旧约法之争，拥有军政大权的国务总理段祺瑞，对国会与宪法选择实用态度，并且针对张勋、倪嗣冲、张作霖等守旧派军人的干政行为，一度表现出强硬姿态。与北洋军阀集团对国会政治持疑虑与审慎态度不同，国内各政党、舆论界都对国会重开后的制宪活动充满期待。在政党重组过程中，主要政党都在名称上表现出以制宪为基本政治目标的意愿。原国民党人成立宪政商榷会，进步党人组建宪法研究会即研究系，一些中间党派也纷纷以宪政讨论会、宪法协议会、宪政会、宪友会命名。9月初，人们乐观地认为宪法草案不出两月当可完成。一直到12月初，舆论仍然乐观地预期宪法会议二读会可以在两星期内完成，三读会在一星期内完成，草案将在年底修订成功，并于1917年1月1日正式公布。因此，在1917年5月督军团干政之前，客观环境对国会制宪是相当有利的，近9个月的制宪会议完全在国会的主导下进行，就是很好的证明。

　　1916年9月5、8、13日，国会宪法会议召开一读会，由宪法起草委员会说明旨趣。全会同意将第一届国会于1913年制定的被称为“天坛宪草”的《中华民国宪法草案》交付宪法审议会审查。1917年1月26日至4月20日召开宪法会议二读会，开始对重新修正的宪法草案进行逐条议决。经过反复讨论依然不能达成共识的主要有两个议题，其一是总统解散国会权，其二是省制又称地方制度。后者更是“争执尤烈，甚至各相斗殴，并召致武人干宪”。直到国会再次被迫解散，围绕省制的争执仍然没有结果。

　　1914年7月28日，奥匈帝国向塞尔维亚宣战，从而引发以包括德国、奥匈帝国、奥斯曼帝国的同盟国为一方，以包括俄罗斯、塞尔维亚、比利时、法国、英国、美国等国的协约国为另一方展开的第一次世界大战。1917年1月，国务总理段祺瑞已经有参战之意，遭到德国公使辛慈多方阻止。3月1日，法国邮船Atlas号被击沉，搭乘该船的中国劳工500余人不幸身亡，为中国对德绝交提供了强硬理由。3月3日，北京政府通过对德绝交案及《加入协约国条件节略》。3月4日，段祺瑞到总统府请黎元洪在公文上签字盖印时，黎元洪以此事须经国会讨论通过为由予以拒绝。段祺瑞愤而辞职前往天津，黎元洪迫于压力向段祺瑞屈服。3月10日和11日，国会众参两院以331票对87票和158票对35票的压倒多数，通过对德绝交案。

　　1917年5月10日，众议院开全院委员会审查段祺瑞政府提交的对德宣战案。段祺瑞策动陆军部职员靳云鹏、傅良佐等人，指挥所谓“公民请愿团”包围众议院，强迫议员通过该项宣战案。议员被围困达10小时之久，有10多名反对宣战的议员遭暴徒殴打。国会与内阁之间以及内阁各派系之间的矛盾冲突趋于极端。农商总长谷钟秀于当天愤而辞职。第二天，司法总长张绍曾、海军总长程璧光分别辞职，外交总长伍廷芳离职出京，政府内阁只剩下段祺瑞一个人。

　　段祺瑞在对德宣战案被国会搁置的情况下，于5月19日提请黎元洪解散国会。黎元洪认为根据“临时约法”，总统没有权力解散国会。为了打破政治僵局，一向优柔寡断的黎元洪于5月23日采取断然措施，一次性颁布三道命令：免除国务总理兼陆军总长段祺瑞的职务；令外交总长伍廷芳暂行代理国务总理、陆军次长张士钰代理陆军总长；特派王士珍为京津一带临时警备总司令，江朝宗、陈光远为副司令。由于黎元洪对段祺瑞的免职令由伍廷芳副署而未经段祺瑞本人同意，段祺瑞于当天发表通电，声明此令未经副署，将来地方及国家因此生何影响，一概不能负责。正在主持召开督军团第四次徐州会议的张勋，于5月24日致电黎元洪，表示各省以中央首先破坏法律而群情愤激，惟有自由行动。6月8日，张勋率辫子兵抵达天津，限黎元洪于三日内解散国会。黎元洪迫于压力不得不再次屈服，于6月13日凌晨四时一连发布三道命令：一、准免伍廷芳代理国务总理职务；二、任命步后统领江朝宗代理国务总理；三、解散国会。随着第一届国会再一次遭到解散，在1913年“天坛宪草”基础上重新修正的《中华民国宪法草案》，再一次流产夭折于还没有完成的二读程序之中。

　　6月14日，张勋入京；经过紧锣密鼓的筹备，于7月1日拥戴11岁的宣统皇帝溥仪“御极听政，收回大权”。黎元洪逃入日本使馆，电令各省讨伐张勋，复任段祺瑞为国务总理，请冯国璋代行总统职务。7月3日，段祺瑞在天津南郊的马厂誓师，自称“讨逆军总司令”。冯国璋以代行总统职务的资格，表示与段祺瑞一致行动。7月12日，“讨逆军”攻入北京，张勋逃入荷兰使馆。第二天，宣统皇帝宣布第二次退位，为期12天的复辟闹剧草草收场。

　　1917年7月15日，以再造共和自居的段祺瑞组织新一届内阁，并且以中华民国法统已经中断为由，拒绝恢复被黎元洪宣布解散的第一届国会以及1912年由南京临时参议院制定的“临时约法”。随后，段祺瑞决定依照1912年的先例，重新召集临时参议院改选国会、重定宪法。孙中山以恢复第一届国会和“临时约法”为借口，南下广州组织护法政府和护法国会，中国从此进入南北分治时期。

　　十一、“安福宪法”与“贿选宪法”

　　1917年11月10日，由各省选派5名参议员组成的临时参议院在北京正式开会。1918年2月17日，经临时参议院修改的《国会组织法》和《参议员选举法》颁布实施。8月12日，中华民国第二届国会成立，由段祺瑞亲信徐树铮暗中操纵的“安福系”占据多数议席，因此被称为“安福国会”。

　　1918年9月，第二届国会选举徐世昌为总统。同年12月，第二届国会的众参两院依据修正后的《国会组织法》第20条之规定，各举30人组成宪法起草委员会从事制宪。宪法起草委员会于12月27日在众议院开始集会，12月30日通过议事规则，选举郑万瞻为委员长。1919年1月6日，宪法起草委员会议决撇开此前的“天坛宪草”另行起草宪法条文。

　　自1918年12月27日开始至1919年8月12日止，宪法起草委员会共开会26次，议决宪法草案101条。9月19日开谈话会，整理完成宪法草案说明书。由第二届国会制定的这份被称为“安福宪法”和“民八宪草”的《中华民国宪法草案》，秉持权力分立与限权制衡的宪政原则，汲取民国初年政治实践的经验教训，大量借鉴英国与法国议会制度中的许多合理性规定，在一些重要的制度设计方面，比起对人立法的“天坛宪草”已经有了很大进步。具体来说，这种进步主要集中在三个方面：其一，在“天坛宪草”中，国会闭会期内尚有国会委员会的设置，本草案取消了这一设置；其二，在“天坛宪草”中，总统解散众议院时，须得参议院列席议员三分之二之同意，本草案无此项限制；第三，“天坛宪草”以国会两院之联合会议为解释宪法的机关，该项宪法草案则以国会两院议长及大理、平政、审计三院院长为宪法解释者。也就是说，该项宪法草案虽然依然采取对人立法的责任内阁制度，总统的权威地位已经比“天坛宪草”中略有提高。

　　由于孙中山广州政府采取发动护法战争的方式加以抵制，致使该项宪法法案最终没有能够交付国会审议通过。随着段祺瑞在1920年7月的直皖战争中失败垮台，新组建的直系北京政府于8月3日下令解散安福俱乐部，新国会也于同年8月30日会期届满平安闭会。被称为“安福宪法”的该项《中华民国宪法草案》，仅仅因为段祺瑞失去政权而被因人废法地废弃不用，不能不说是中国宪政史上冤冤相报、恶性循环的一大悲剧。

　　1920年11月25日，孙中山、宋庆龄夫妇在伍廷芳、唐绍仪、王伯群、胡汉民、戴季陶、伍朝枢、郭泰祺、徐谦、马君武等人陪同下，乘坐“中国号”邮船从上海前往广州。于抵达广州的第二天即11月29日，重新组织军政府。1921年1月12日，国民党系护法议员返回广州，重开国会非常会议。4月7日，国会非常会议议决《中华民国政府组织大纲》，选举孙中山为中华民国大总统。5月5日，孙中山宣誓就职。广州方面的护法国会虽然没有像袁世凯当选正式大总统之后那样被宣布解散，却再没有从事制宪活动。

　　北京方面，时任北京政府大总统的徐世昌曾经于1920年10月30日下令举行国会议员大选。于是便有了第三届国会的筹备。由于徐世昌的命令遭到广州护法军政府大元帅孙中山、皖系浙江督军卢永祥、直系湖北督军王占元等人通电反对，只有江苏、安徽、山东、山西、辽宁、吉林、黑龙江、新疆、蒙古、青海共11省区如期举行众议员选举。加上处于动荡之中的北京政府，一直未能如期颁布《参议院选举法》，新当选的11省区众议员在北京空候一年多也没有等到第三届国会的正式召开。1922年5月，直系打败奉系之后，第三届国会宣告夭折。

　　以曹锟、吴佩孚为首的直系军阀在先后取得1920年的直皖战争和1922年的直奉战争之后，成功掌控了北京政权。面对日益尖锐的南北对峙，尤其是孙中山一派坚持不懈的护法运动以及风起云涌的联省自治运动，曹锟、吴佩孚打出了恢复法统的旗号。

　　所谓恢复法统，就是再一次恢复1912年的“临时约法”和1913年的第一届国会，迎回黎元洪继续担任大总统。这样做可以收到一石三鸟的功效：第一，当时的大总统徐世昌，是由“安福国会”选举的，其合法性一直遭受质疑和责难，迎回黎元洪，可以迫使徐世昌下台。第二，北京中央政府恢复法统之后，广州方面的护法军政府也将丧失合法性依据，大元帅孙中山不得不放弃政权。第三，“联省自治”派所酝酿的在汉口成立第三政府的计划，也不得不偃旗息鼓。

　　1922年6月11日，黎元洪进京复职。6月12日，黎元洪宣布撤销四年前由他自己颁布的解散第一届正式国会的大总统令。8月1日，历经磨难的第一届国会又一次复会，报到议员414人，出席当天会议的议员354人。

　　与1916年全国各界对于第一届国会第一次复会寄予厚望不同，人们此时多以疑虑的态度审视旧国会。梁启超认为11年来的内乱主因还是没有宪法，宪法未成的最大原因是议员把制宪当作副业，把多数的时间和精力耗费在了人事纷争方面。他希望国会以德国制宪为榜样，用83天时间完成宪法的起草议决与颁布通过。然而，国会刚刚恢复，就发生了“民六国会与民八国会”的法统之争，随之而来的还有罗文干案等多项政争。

　　国民党一派的护法议员，当时采取的是抵制在北方制宪的态度。1922年9月，孙中山对倡导制宪优先的前国民党员吴景濂表示强烈不满，要求免除他的众议院议长职务。9月5日，孙中山派的护法议员悍然闯入宪法会议会场破坏制宪，一些制宪派议员愤怒地指斥这种行为“致国会于破裂，败宪法于垂成，是以护法始者，以毁法终”。

　　1923年1月以后，由于宪法会议经常不足法定人数而被迫流会，便有国会议员提议修改民国元年的“国会组织法”，以减少宪法会议出席人数的限制。接下来，国会进一步修改1913年9月颁布的《宪法会议规则》，增加议员出席费，规定议员出席宪法会议，每次可得出席费20元，缺席者扣除议员岁费20元。为落实议员每次20元的出席费，众议院议长吴景濂面见黎元洪申请经费。黎元洪没有把这笔款项正式提交国务会议，只是与国务总理张绍曾等相关阁员口头协商，便从海关建筑经费中借拨120万元，并转告外籍总务司照拨。1923年6月12日深夜，历时数月的宪法会议正在准备进入二读程序，直系军阀便以总统未经国务会议擅拨“制宪经费”为借口，发动驱逐黎元洪的武装政变。国会议员在结成反直三角联盟的孙中山国民党、奉系张作霖、皖系段祺瑞的联合动员下纷纷离京，宪法会议再一次陷入停顿。

　　直系军阀为尽快实现曹锟当选总统的政制目标，除收买反直议员外，开始在制宪问题上做出策略调整，愿意以制宪为条件，换取制宪派议员对于总统选举的支持。在曹锟指使下，吴佩孚、冯玉祥、齐燮元、孙传芳等直系要人公开通电，要求国会尽快制宪。众议院议长吴景濂更是每周发布3次召开宪法会议的通知，连续流会44次依然坚持不懈。8月24日，在曹锟一派人支持下，北京众参两院召开谈话会，通过临时支给常会出席费--即每次常会出席议员得支出席费50元--的办法，吸引离京议员返京。直系在制宪与选举问题上的协商立场，有力地分化了反直阵营。10月4日出现戏剧性场面，宪法会议的到会议员忽然达到550多人。10月5日，第二次复会的第一届国会召开总统选举会，出席议员555人，曹锟以480票胜出，当选为新一届正式大总统。10月8日，第202次宪法会议召开，三读通过宪法草案，并任命蓝公武、籍忠寅、胡祖舜、孙润宇、赵世钰、牟琳等人为整理条文委员会成员。

　　1923年10月10日，《中华民国宪法》正式公布。众议院门前装饰一新，用黄绢将宪法全文书成小楷，高揭于众议院门墙上，四周围以电灯花线，光彩夺目。两院议员皆服礼服先后齐集，入场之先，每人领取红皮宪法印本一份，及民国六年制成之宪法纪念章一枚。上午十一时，吴景濂宣读中华民国宪法全文，全体鼓掌，呼宪法万岁，向国旗行三鞠躬礼，奏乐并摄影而散。至此，历经十年困厄的中华民国宪法终于制定完成。

　　当天下午，曹锟自保定至北京，宣誓就任大总统职务。曹锟虽然被冠以贿选总统的恶名，在他执政期间国会一直存在，并且发挥了一定的立法职能。直系军阀从自身合法性考虑，一直没有放弃已经破碎的民国法统。在被冠以“贿选宪法”的1923年版《中华民国宪法》第七章“大总统”项下，找不出一款专门为曹锟而写的宪法条文。21项条文中有20条完完全全抄录自“天坛宪草”，被删去的两条恰恰是袁世凯当年坚决主张加进去的。由此可知，曹锟并没有操纵干扰这份宪法的制订程序。按照严泉的研究考证，作为中华民国史上第一部颁布实施的正式宪法，1923年版《中华民国宪法》是自1912年以来十多次制宪活动集大成的成果结晶，在规范的体系化、结构的完整性、表述的准确性方面，都达到当时的较高水平。尤其难能可贵的是，经过十多年的民主化试验，国会中的大多数议员经过一年多的努力，不仅彼此之间第一次实现政制制度选择方面的妥协一致，而且与直系军阀之间也一度形成宪法制定与总统选举的双赢结局。

　　十二、新文化运动与“段记宪草”

　　后袁时代的法统破碎，在国家建设层面上所造成的是权威流失、内战内乱的巨大悲剧。但是，国家权威的部分流失，也为中国社会最为匮乏的言论自由和地方自治，留下了前所未有的成长空间。

　　在由《新青年》杂志和北京大学主导启动的新文化运动中，胡适等人通过白话文尤其是易卜生式“健全的个人主义”的持续提倡，为中国社会初步移植引进了以人为本、自由自治、契约平等、民主授权、宪政限权、博爱大同、多元共和的现代文明价值信仰和价值谱系，从而为中国社会以人为本、主权在民、权为民所赋、权由法所定的现代政制建设，提供了最具根本性的理论支持。

　　关于人类现代文明共同体的普世性的五个层级要素，笔者此前在刊登于《领导者》2012年10月总第48期的《药方与路径：梁启超与胡适的欧美游记》一文中，已经有过初步概括和阐述，这里有必要进一步加以补充说明：

　　第一层级是主体个人以人为本的自由自治，财产私有、自食其力、自我健全。简称自由自治，也可以简称为“我自主”。与西方文明社会的以人为本、自由自治相比较，中国传统的老庄道学所鼓吹的随心所欲、为所欲为以至于消极懈怠、无欲无为，其实是一种逃避责任、泯灭人性的伪自由和反自由。

　　第二层级是以人为本、自由自治的甲乙双方自然人及实体法人，在社会化扩大再生产的文明财富创造过程中，共同实现意思自治、契约平等、公平公正、互惠互利的双向动态过程。简称契约平等，也可以简称为“我愿意”。西方基督教的教堂婚礼中最为重要的仪式，就是作为自然人主体的男女双方各自表达的“我愿意”，而不是“我服从”。

　　第三层级是民间社会各种自然人及实体法人的公民自组织及其联合组织，建立在以人为本、自由自治、契约平等的基本前提之上的一人一票、少数服从多数的民主投票、民主选举、民主授权、民主自治。需要特别指出的是，在现代文明社会里，任何性质的公民自组织及其制订的公共契约的合法性，都是以维护保障而不是牺牲剥夺该组织内部所有自然人及实体法人自由自治、财产私有、契约平等的基本权利为前提条件的。真正意义上的的民主，应该是平等双向的：一方面是罗马法已经初步规定的自限权力以成全公共利益和公共法律社会性的自主自治；另一方面才是通常意义上的权为民所赋、权由法所定的契约性公共权力的正当作为，简称民主授权，也可以简称为“我授权”。

　　第四层级是现代工商契约及民主宪政的文明社会，建立在以人为本、自由自治、契约平等、民主授权、程序正义优先于实体正义的基本前提之上的治官安民、宪政限权、依法行政、多元共和的现代政治制度。简称宪政限权，也可以简称为与中国特色的“我服从我效忠”的官权本位截然相反的“我治官”。作为权限明确的法人实体，无论是国家政权还是地方政权，都必须用来依法保障公民个人以人为本、自由自治、财产私有、契约平等、民主授权的主体人权，而不是凌驾于公民个人的主体人权之上去救国强国。

　　第五层级是主体个人在人类社会全球化、信息化的国际交往过程中，全方位地实现同一个世界、同一个人类的以人为本、自由自治、契约平等、民主授权、宪政限权的博爱大同。相对于人类社会的博爱大同，任何性质的爱国家、爱民族、爱宗教、爱党派、爱家庭、爱异性、爱文化、爱艺术，都是不够完整全面的，或者说是狭隘片面的。

　　要完整实现人类共同体中所有主体个人以人为本的自由自治、契约平等、民主授权、宪政限权、博爱大同的理想境界，这五个层级的价值要素必须相辅相成、缺一不可。为了便于记忆和传播，可以把上述五个层级的价值要素、价值信仰、价值谱系，合称为人类文明价值五要素或普世价值五要素。中国社会真正的转型改变，应该是从保护以人为本、自由自治的私有财产、契约平等以及公民自组织和地方自治入手，尤其是制订完善充分保障自然人和实体法人的私有财产及契约诚信的民商法典入手，充分激活整个民间社会从事社会化扩大再生产的内驱力和创造力；而不是从强化国家政权的爱国、强国、保国、救国之类的宏大叙事入手，更不能从消灭私有财产和消灭男女婚姻入手。

　　关于新文化运动的建设性贡献，胡适在写作于1935年的《中国新文学大系o建设理论集导言》中解释说：“民国七年一月《新青年》复活之后，我们决心做两件事：一是不作古文，专用白话作文；一是翻译西洋近代和现代的文学名著。那一年的六月里，《新青年》出了一本‘易卜生专号’，登出我和罗家伦先生合译的《娜拉》全本剧本，和陶履恭先生译的《国民之敌》剧本。这是我们第一次介绍西洋近代一个最有力的文学家，所以我写了一篇《易卜生主义》。在那篇文章里，我借易卜生的话来介绍当时我们新青年社的一班人公同信仰的‘健全的个人主义’。”

　　与胡适以人为本的“健全的个人主义”的价值观念形成直接冲突和鲜明对照的，是老革命人陈独秀奉行的自以为绝对正确的单边片面、单边绝对的文学革命思维：“独至改良中国文学，当以白话为文学正宗之说，其是非甚明，必不容反对者有讨论之余地，必以吾辈所主张者为绝对之是，而不容他人之匡正也。”

　　前面已经谈到过，广东方面的孙中山及其国民党激烈派人士，正是依据这种自以为绝对正确的单边片面、单边绝对的革命思维，反复实施着太上皇式的一人训党、一党训政、党在国上的专权训政方略。以湖南省长赵恒惕、广东省长陈炯明、浙江督军卢永祥为代表的一部分地方政权的“联省自治”，反而初步明确了“临时约法”中严重缺失的中央政府与地方政府之间以人为本、主权在民、民主立宪、多元共和的权力边界。

　　正是基于以人为本的“健全的个人主义”的现代文明价值观念，胡适针对孙中山及其国民党激烈派人士所坚持的太上皇式的单边片面、单边绝对的专权训政逻辑痛加批驳道：“在一个共和的国家里，什么叫做悖主？什么叫做犯上？……我们并不是替陈炯明辩护；陈派的军人这一次赶走孙文的行为，也许有可以攻击的地方；但我们反对那些人抬出‘悖主’、‘犯上’、‘叛逆’等等旧道德的死尸来做攻击陈炯明的武器。”

　　针对吴佩孚以及孙中山、陈独秀等人阻挠联省自治的相关言行，胡适还在《吴佩孚与联省自治》一文中，基于以人为本、主权在民、权为民所赋、权由法所定的宪政法理回应说：“民治主义是一种信仰。信仰的是什么呢？第一，信仰国民至多可以受欺于一时，而不能受欺于永久。第二，信仰制度法律的改密可以范围人心，而人心受了法制的训练，更可以维持法治。第三，民治的本身就是一种公民教育。给他一票，他今天也许拿去做买卖，但将来总不肯卖票的一日；但是你若不给他一票，他现在虽没有卖票的机会，将来也没有不卖票的本事了。”

　　湖南省是第一个尝试制定省级宪法的省份。1921年年初，“湖南制定省宪法筹备处”在湘军总司令赵恒惕支持下宣告成立，国会议员吴景鸿、钟才宏（伯毅）是其负责人。省政府聘请包括国会议员王正廷、彭允彝在内具有专门学识及经验者十三人，组织成立省宪起草委员会。省宪起草委员会在一个月内完成六种草案：《湖南省宪法草案附说明书》、《湖南省议会组织法草案》、《湖南省省议会议员选举法草案》、《湖南省省长选举法草案》、《湖南省法院编制法草案》、《湖南省县议会议员选举法草案》，他们制定的省宪法草案成为后来正式省宪法的蓝本。

　　1921年6月15日至7月12日，是浙江省宪的起草期。7月23日至9月22日为浙江省宪讨论通过期。除湘浙两省外，国会议员王绍鏊、孙润宇、凌文渊等人参与了江苏的自治与省宪运动，张耀曾参与了云南省宪制定运动。王乃昌、马君武参与了广西自治与省宪运动。省宪内容是民国早期制宪理论与实践经验的综合体现，特别是部分国会议员参与制定的湖南、浙江两省宪法，更是体现了国会数次制宪经验的宝贵积累。

　　1924年10月23日，在直奉战争中临阵倒戈的直系军阀冯玉祥，发动囚禁曹锟的“北京政变”，直系军阀控制的北京政府宣告垮台。11月2日，曹锟被迫辞职，由黄郛代行国务总理摄行大总统职务。随着被冠以“贿选宪法”之名的《中华民国宪法》颁布实施而刚刚有所修复的以人为本、主权在民、五族共和、民主立宪的政制法统，再一次被武装暴力打破击碎，中国社会因此陷入更加混乱的内战状态。

　　在此之前，奉系张作霖、皖系段祺瑞与国民党派系的孙中山已经结合成反对直系军阀统治的三角联盟。冯玉祥发动“北京政变”后，于第一时间通电主和，邀请段祺瑞、孙中山“入京主政”。11月24日，段祺瑞在张作霖、卢永祥、冯玉祥、胡景翼、孙岳等人的推戴下，就任中华民国“临时总执政”。孙中山虽然对此有所保留，但是在北上入京路过天津与最具军事实力的奉系军阀张作霖谈话时，依然认为“现在除合肥外，实无第二者可当此任，今后可全委诸合肥办理”。段祺瑞对于孙中山北上也寄予很高期望，在就职前的天津会议上明确表示：“非俟中山北上不商建国大政。”

　　执政府成立后，段祺瑞在张作霖等人支持下，以“法统已坏，无可因袭”为借口致力于以正统自居的法统重建，甚至明令通缉包办贿选的众议院议长吴景濂。1925年2月1日，旨在“解决时局纠纷，议筹建设方案”的善后会议在北京召开，于4月18日全案三读通过重新制宪的《国民代表会议条例》。“条例”规定由“国宪起草委员会”起草“中华民国宪法案”及其施行附则，限三个月完成，咨由临时执政提出于“国民代表会议”。依据该项条例，段祺瑞执政府于4月24日正式宣布“民国法统，已成陈迹”，下令撤销曹锟的“贿选宪法”，并且宣告1912年的“临时约法”已经失效。参、众两院的院址，也因此交由内务部接收。众议院院址被移交给法政大学作为校址，参议院院址划拨给女子大学作为校址。

　　1925年5月3日，《国宪起草委员会规则》公布。该委员会委员由各省军、民长官各推1人，各区长官各推1人，临时执政选聘20人并且分别选聘内外蒙古、西藏各2人与青海1人；总人数为70人。1925年8月3日，国宪起草委员会在北京举行开幕式。8月8日，该委员会推举依附奉系军阀的林长民为委员长，并且通过“议事细则”，随即着手起草新一轮的国家宪法。10月26日开始进入一读、二读程序，于12月11日三读通过《中华民国宪法案》。由于拟议中拥有“议决宪法权”的国民代表会议于战乱中没有能够正式召开，段祺瑞执政府便宣告垮台，该项法案制订完成后无从提交议决，只能作为草案被搁置。中华民国初期以英、美为样板的五族共和、多元竞争、民主宪政的议会政治，也因此告一段落。

　　有“段记宪草”之称的《中华民国宪法案》，采取了现代宪法的通行结构，由前言、5编14章共160条组成，约13000字。其中标榜英、美式的三权分立原则并且实行中央与地方分权制，此前由“临时约法”和“天坛宪草”规定的内阁负责制被改为总统负责制，同时也部分扩大了众议院的权力。规定将众议院议员由复式选举方法产生，改为由各省区按人口比例由选民直接选出，并得以原选举区选民10人以上连署提议，过半数以上同意撤回之。规定大总统由人民间接选举，由全国选民于每县内各选出大总统选举人一人，集会于国都选举之。规定参议院议决之法律案，须由政府提付于众议院，政府如有异议时，得具案同时提出之；如提案遭众议院否决，有参议院总议员过半数之同意仍执前议时，政府须交付众议院复议之；但众议院如有总议员过半数之同意仍予否决时，应废弃之，于一年内不得再行提出。规定众议院议决之法律案，除预算外，参议院如有异议时，得于10日内将否决或修正之理由，咨由政府交付众议院复议之，如众议院有总议员过半数之同意仍执前议时，大总统应即公布之。还规定国民因公共需要，经所属最高地方自治团体或职业团体可决，有提出法律案于议会之权；宪法之解释，中央与地方权限争议之裁决，国务员被弹劾事件之审判，均属于由最高法院与参议院合组之国事法院职权。并规定教育以道艺并重，发挥民主精神为宗旨；国民有免费接受义务教育之权利；国家及地方教育经费，以行政费全额20%为最低限度；学校教育不得为党派主义之宣传。

　　“段记宪草”无论在国家体制、国家权力运行监督，还是在公民权利和宪法制定修改本身的有关制度方面，都做出了比较完善的规定，是一部体系较为完备的具有现代意义的宪法草案。但是，序言部分的一段宏大叙事--“中国民国国民代表会议，为巩固国家统一，确立社会秩序，保持和平，增进幸福，奠定邦本，发扬国光，制兹宪法并宣布之，咸与率由，用垂无极。”--充分暴露了中国传统文化以天为本、以国为本的陷阱误区和话语圈套，而不是像美国宪法那样以尊重保障主体个人自由自治、财产私有的普世权利以及当事双方契约平等的民商权利为最高诉求。这部“宪法案”功亏一篑的流产夭折，显然不是宪草条文本身存在什么问题，而是经历了十多年五族共和、民主宪政的初步训练的中国社会，尤其是坚持活跃在政治舞台的包括国民党在内的各派政治势力，没有像明确提倡“健全的个人主义”的胡适等极少数个人那样，真正把来自西方社会的以人为本、自由自治、契约平等、民主授权、宪政限权、大同博爱、多元共和的普适性的价值信仰、价值谱系，当作完整系统的信仰体系来加以切实理解和严格遵守。单边片面放纵自己、限制别人的对人立法和因人废法，成为各派政治势力竞相采用的夺权谋略。当被冠以自由、平等、民主、宪政、共和、革命、爱国、救国以至于“三民主义”之类神圣字眼的立宪活动及宪法条款，不能兑现自己一方的夺权梦想的时候，抹杀颠覆自己曾经参与制订缔造的宪法条款和制度框架，擅自挑起发动汉族人攻打汉族人的国内战争和暴力革命，便成为这些政治势力最为便捷的政治选项和路径依赖。在这种情况下，一纸空文的种种宪法草案一次次被制订又一次次被推翻，几乎成为中华民国的立宪宿命……

　　（张耀杰，历史学者。限于篇幅，未保留文章注释，有需要的读者可向《领导者》编辑部索取。）

　　张耀杰，共识网－《领导者》杂志总第51期（2013年4月）