“大跃进”运动的决策问题研究（上）
摘要：“大跃进”运动的决策问题，是指从“大跃进”运动的问题界定到方案抉择的过程。1957年国民经济正常发展和对1956年冒进的批评引出了“社会问题”，进入党和政府议程，最后成为政策问题。“大跃进”运动通过毛泽东、刘少奇等政治领袖人物的思考、中国共产党的提议和《人民日报》等媒体的宣传，进入了政府议程。“大跃进”运动的方案规划，包括目标确立、方案设计、后果预测等环节。“大跃进”运动的决策产生了严重失误，原因是：方案的规划违背了目标合理、信息全面真实、现实可行、民主参与和科学试点的原则。
“大跃进”运动是指1958年至1960年间，毛泽东和中国共产党试图以赶英超美为目标，在工业和农业上“跃进”的社会主义建设运动。它是“左”倾冒进的产物。
“大跃进”运动的决策问题，是指从“大跃进”运动的问题界定到方案抉择的过程。迄今为止学术界对“大跃进”运动的决策问题进行过很多研究，取得了一些成果，如薄一波在《若干重大决策与事件的回顾》(下卷)［中共中央党校出版社1993年版］中叙述了“大跃进”运动的决策和开展过程，总结了毛泽东和中共中央决策的经验教训。但学术界并未从公共政策理论的角度分析毛泽东和中共中央决策的得失及其原因。使用公共政策理论对“大跃进”运动的决策进行分析，可从中获得很多有益的启示，对于促进中共十六届四中全会提出的加强执政能力建设，提高现阶段各级领导干部的科学决策能力，具有重要的现实意义。
一、1957年国民经济正常发展和对1956年冒进的批评引出了“社会问题”
1957年中国国民经济发展取得了一定的成就，财政收支增长，取得平衡还有结余。归还了前一年向银行透支款6亿，还增拨给银行信贷资金9亿元。货币流通量比上年降低4.5亿。基本达到财政、物资、信贷平衡，市场趋于稳定。工农业产值较上年增长10%，超过计划4.1%。农业产值增加了20亿元，但未能达到计划的4.9%的增长率。粮食达到3700亿斤(不含大豆)，比计划低出120亿斤，但仍比上年增加50亿斤。1957年被认为是建国以后经济建设效果最好的年份之一。［1］(P101)1957年整风中，1956年冒进引起的经济和民众生活紧张局面遭到颇多批评，张奚若、陈铭枢批评毛泽东和共产党“好大喜功，急功近利，鄙视既往，迷信将来”。然而这种言论被视为资产阶级右派向党进攻，中共对社会批评言论进行了反驳。周恩来在1957年6月26日一届人大四次会议上所作的政府工作报告中批驳了1956年全面冒进了的观点，也表示不同意“1957年又全面冒退了”的说法。他在肯定1956年成绩时，使用了1956年“采取了跃进的步骤”、“有了一个跃进的发展”的说法。［2］
1957年国民经济正常发展，但非超常发展；1956年冒进遭到批评。这两件事引出了社会问题，进入党和政府议程，最后成为政策问题。
二、“大跃进”运动议程建立的途径
(一)毛泽东等领袖的思考
政治领袖是决定政策议程的一个重要因素。
“无论是出于政治优先权的考虑，还是因为对公众利益的关切，或者两者兼而有之，政治领导人可能会密切关注某些特定的问题，将它们告之公众，并提出解决这些问题的方案”。［3］(P72)“大跃进”运动进入政府议程，就是源自毛泽东等政治领袖的倡导。
外部因素对毛泽东赶超思想产生了很大影响。毛泽东认为，如果不使中国迅速强大起来，中国就永远也不要想让美国在台湾问题以及联合国等问题上作出真正的让步。他始终嫌建设速度太慢，还在1955年就明确讲：“我们的目标是要赶上美国，并且要超过美国。美国只有一亿多人口，我国有六亿多人口，我们应该赶上美国。”“哪一天赶上美国，我们才吐一口气。现在我们不像样子嘛，要受人欺负。”［4］(P500)1956年8月，毛泽东在党的“八大”预备会议上说：“人家(美国)一亿七千万人口有一万万吨钢，你六亿人口不能搞它两万万吨、三万万吨呀”，“它的钢在六十年前也只有四百万吨，我们比它落后六十年。假如我们再有五十年、六十年，就完全应该赶过它，这是一种责任。”［5］(P89)1957年5月4日，毛泽东表示：我们要好好干五十年，把工业建起来，要有美国那样多的钢铁。［6］(P399)1957年反右派斗争的胜利极大地提高了人民群众社会主义建设的积极性，在整风中，有些工厂、农村出现生产迅速增长的现象，这使很多人认为有可能在全国范围以比第一个五年计划更高的速度来进行建设。毛泽东从1957年工业发展速度(10%)不及上年(31%)，农业未能达到计划，农业增长低会影响下一年的国民经济发展出发，得出结论：1956年反冒进反错了，在经济和政治上都产生了不良后果。
1957年9月至10月中共召开八届三中全会，毛泽东对1956年的反冒进提出了批评。他说：1956年经济文化有了一个很大的跃进，可是有些同志低估了成绩，夸大了缺点，说冒进了，吹起了一股风，把多快好省、农业纲要四十条、“促进会”几个东西都吹掉了，影响了今年的经济建设特别是农业的进展，给群众泼了凉水。他申明：多快好省、四十条、促进会必须恢复。［7］(P473)11月初，毛泽东率中国代表团访问苏联，参加十月社会主义革命40周年庆祝活动，随后并参加12个社会主义国家共产党和工人党代表会议以及64个共产党和工人党代表会议。18日，他在64个党的会议上发言时，提出了中国用15年左右的时间在钢产量等方面赶上英国的目标。他说：“赫鲁晓夫同志告诉我们，十五年，苏联可以超过美国。我也可以讲，十五年后，我们可能赶上和超过英国。因为我和波立特(英国共产党主席———引者)、高兰(英国共产党总书记———引者)同志谈过两次话，我问过他们国家的情况，他们说，现在英国年产钢二千万吨，再过十五年，可能爬到三千万吨。中国呢？再过十五年，可能是四千万吨，岂不超过英国了吗？”［8］(P691)12月2日，刘少奇代表中共中央向中国工会第八次全国代表大会致祝词时，公开宣布：“在十五年后，苏联的工农业在最重要的产品的产量方面可能赶上和超过美国，我们应当争取在同一期间，在钢铁和其他重要工业产品的产量方面赶上或超过英国。”［9］
从此，在钢铁和其他重要产品产量方面赶上和超过英国，就成为发动“大跃进”、特别是工业“大跃进”的一个重要口号。1958年1月21日，毛泽东在南宁会议上作总结性发言，关于“反冒进”问题，他得出的教训是：“反掉了三个东西，把一些同志抛到和右派似乎相近的地位。”2月23日，在北京召开的中共中央政治局扩大会议上，“反冒进”又一次成为会议的中心议题。按毛泽东的说法，谁要是再“反冒进”，谁就会搬起石头砸自己的脚。为了巩固反“反冒进”的“成果”，毛泽东提出再到成都开一次会。3月9日即成都会议的第一天，他又提出“反冒进”问题。他说，建设社会主义有两种方法的比较，“一种是马克思主义的‘冒进’，一种是非马克思主义的‘反冒进’，究竟采取哪一种？我看应采取‘冒进’，很多问题都可以这样提”。他更多地谈的是要“破除迷信，解放思想”，并提出“鼓起干劲，力争上游，多快好省的总路线”。
毛泽东希望通过超速发展，走出一条有别于苏联的社会主义建设的新路。在中共八届三中全会上，他说：“我们是不是可以把苏联走过的弯路避开，比苏联搞的速度更要快一点，比苏联的质量更要好一点？应当争取这个可能。”［10］(P473)1958年5月7日，毛泽东说，苏联是20年加半年(从实行新经济政策开始，到苏德战争爆发)，把钢产量从400万吨(1913年的产量)搞到1800万吨。1957年是5100万吨。我看，我们搞到5100万吨，不需要这么多时间。我们的老底子是90万吨(1943年的产量)，到1962年，13年间将搞到3000万吨，可能是3500万吨，也许是4000万吨。从1949年算起，可能只要15年就能搞到5100万吨；或者从今年算起，只要7年搞到4000万吨，再加1年，就可能搞到5100万吨。［11］(P696)
(二)中共中央提出了开展“大跃进”运动的问题
政治组织是形成决策议程的基本条件。政策问题是涉及国家和社会全局的大事情，政策议程的形成单靠个人的力量是难以实现的，须借助一定的组织形式，如政党、政府、工会等。
“大跃进”运动之所以被列入政策议程，就是因为中共中央提出此问题，引起了全社会的广泛关注。
党的八届三中全会不仅揭开了批评“反冒进”的序幕，同时也揭开了发动农业“大跃进”的序幕。全会基本通过了《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要(修正草案)》(后简称《四十条》或《农业发展纲要》)，作出了《关于在今冬明春大规模开展兴修农田水利和积肥运动的决定》。11、12月，各省、市、自治区相继召开了党的代表大会，贯彻八届三中全会精神，以“四大”(大鸣、大放、大辩论、大字报)的形式，批判“右倾保守”，落实四十条，部署农田水利建设和积肥运动。投入水利建设的劳动力，10月份两三千万人，11月份六七千万人，12月份8000万人，1958年1月达到一亿。空前规模的农田水利建设运动的掀起，实际上吹起了农业“大跃进”的号角。
1958年5月，中共召开八大二次会议，正式通过了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线。尽管这条总路线的出发点是要尽快地改变我国经济文化落后的状况，但由于忽视了客观经济规律，根本不可能迅速地改变我国经济文化落后的状况。总路线提出后，党在全国范围内发动了“大跃进”运动。
8月，中共中央政治局在北戴河举行扩大会议，提出1958年钢的产量要比1957年翻一番，达到1070万吨，1959年达到2700—3000万吨；并决定在农村普遍建立人民公社。并说：“共产主义在我国的实现，已经不是什么遥远将来的事情了。”这次会议把大跃进和人民公社化运动迅速推向高潮，以高指标、瞎指挥、浮夸风、“共产”风为主要标志的“左”倾错误严重泛滥开来。
(三)《人民日报》的推波助澜
大众传媒被誉为“第四种力量”，具有信息量大、涉及面广、影响力强和迅速传播等特点，能形成强大的舆论压力，从而促使政策议程的建立。“大跃进”运动经过执政党的喉舌《人民日报》的报道，迅速进入党和政府议程。
1957年10月27日，《人民日报》发表社论：《建设社会主义农村的伟大纲领》，要求“有关农业和农村的各方面的工作在十二年内都按照必要和可能，实现一个巨大的跃进”。这是党中央通过报纸正式发出“大跃进”的号召，也是第一次以号召形式使用“跃进”一词。这说明修改后的农业四十条，实际上成为发动农业“大跃进”的纲领。11月13日，《人民日报》发表社论《发动全民，讨论四十条纲要，掀起农业生产的新高潮》，表示：“有些人害了右倾保守的毛病，像蜗牛一样地爬行得很慢，他们不了解在农业合作化以后，我们就有条件也有必要在生产战线上来一个大跃进。”12月12日，《人民日报》再次发表社论《必须坚持多快好省的建设方针》，对“反冒进”的人进行了更为严厉的批评。“大跃进”运动发起后，《人民日报》推波助澜，陆续发表多篇社论，在全国煽起了更加狂热的情绪。1958年《人民日报》元旦社论向全国人民发出号召：“我们要在十五年左右的时间内，在钢铁和其它重工业产品的产量方面赶上和超过英国，在这以后，还要进一步发展生产力，准备要用二十年到三十年的时间，在经济上赶上并且超过美国。”2月2日，《人民日报》又发表了《我们的行动口号———反浪费，勤俭建国！》的社论，指出：“我们国家现在正面临着一个全国大跃进的新形势，工业建设和工业生产要大跃进，农业生产要大跃进，文教卫生事业也要大跃进。”7月23日《人民日报》社论《今年夏季大丰收说明了什么》，宣称：我国农业发展速度已经进入了一个“由渐进到跃进的阶段”，“只要我们需要，要生产多少就可以生产出多少粮食来”。8月3日《人民日报》社论《年底算账派输定了》、8月13日社论《祝早稻花生双星高照》，都正面引用了“人有多大胆，地有多大产”的豪言壮语。8月27日《人民日报》刊登的一篇关于山东寿张县亩产万斤粮的高额丰产运动的调查报告，编者冠以《人有多大胆，地有多大产》的标题，并以通栏排出。9月1日，《人民日报》发表社论《立即行动起来，完成把钢产量翻一番的伟大任务》；5日，发表第二篇社论《全力保证钢铁生产》，号召与钢铁生产无直接关系的部门“停车让路”。一场全民夺钢保钢的群众运动，在960万平方公里的土地上轰轰烈烈地开展起来了。（未完待續）
参考文献：
［1］丛进.曲折发展的岁月［M］.郑州：河南人民出版社，1989.
［2］薄一波.深切怀念敬爱的周恩来同志［N］.北京日报，1979—01—08.
［3］［美］詹姆斯·E·安德森.公共决策［M］.唐亮译，北京：华夏出版社，1990.
［4］毛泽东文集：第6卷［M］.北京：人民出版社，1999.
［5］毛泽东文集：第7卷［M］.北京：人民出版社，1999.
［6］顾龙生.毛泽东经济年谱［M］.北京：中共中央党校出版社，1993.
［7］毛泽东选集：第5卷［M］.北京：人民出版社，1977.
［8］薄一波.若干重大决策与事件的回顾：下卷［M］.北京：中共中央党校出版社，1993.
［9］人民日报［N］.1957－12－03.
［10］毛泽东选集：第5卷［M］.北京：人民出版社，1977.
［11］薄一波.若干重大决策与事件的回顾：下卷［M］.北京：中共中央党校出版社，1993.
［12］顾龙生.毛泽东经济年谱［M］.北京：中共中央党校出版社，1993.
［13］红旗［J］.1958，(1).
［14］丛进.曲折发展的岁月［M］.郑州：河南人民出版社，1989.
张北根，《云南行政学院学报》 2012年第1期
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