政改成败的历史考察（上）

　　一


　　上世纪80年代，政治体制改革在官方话语中一度占据着重要位置，主要政治领导人反复提出“不搞政治体制改革，经济体制改革的成果也会丧失，会拖累经济的发展”，随着中国经济进入冬天，这句话正在得到验证。


　　但人们今天有意忘记了当年的名言。政治体制改革在二十年前突然从官方的话语中消失，政治改革的话题变得敏感，讳莫如深，随后“中国特色”论大行其道，在近几年，“中国模式”论又喧嚣不已，它宣扬的是，中国独特的政治体制同资本和市场的结合造就了中国经济的奇迹。那个曾经被官方认为需要马上予以改革的政治体制，摇身一变成了一种极其可贵的巨大优势。


　　第二次世界大战后，不断追逐低廉劳动力的世界跨国公司从欧美来到日本、韩国、新加坡、台湾等地，一路展转，在1990年代来到了中国，这里有吸引众多世界跨国公司的条件：廉价的劳动大军供不应求，人口大国的市场巨大潜力，政府的基础设施建设颇有成效，并向外国企业提供的各种优惠政策。中国大陆一时成为世界工厂。中国制造畅销全球。随着千千万万的农村人口进城务工，城市也在急剧扩张，房地产业兴旺发达，不但推动GDP快马加鞭，而且给政府带来滚滚财源。千年盛世图给权力以前所未有的无穷自信。官员们追求增长数据每年都要快速上升，却不在意一般大众的生活窘境；只顾着城市规划如何现代和超前，却很少弯下身去关注队伍越来越庞大的城市贫民；只重视政府和国家实力的增强，全力增加财政收入，却忽视普普通通的个体生存状况。这个社会最大的制度特点就是按权分配。官员的孩子成为“官二代”，穷人的孩子仍然是“穷二代”；公务员享受各种国家优厚待遇，成为世界一等公民，广大农民依然老无所养。


　　尽管社会上一直都不乏对盛世的明智忠告，指出其缺陷，分析其风险，但全能政府更为大胆地介入宏观的和微观的经济活动，介入社会各个方面。在权力的绝对优势面前，一切都是渺小的，学术是渺小的，思想是渺小的，真理是渺小的，公民是渺小的，社会是渺小的。大学，科研单位，专家和学者，只有纳入官僚体系中才能取得应有的地位。已彻底官僚化的大学、科研单位成为争权夺利的场所，沦为腐败重灾区。外部的崛起和内部的坍塌，物质的丰富和精神的沦陷，在同时进行。


　　中国经济因搭上经济全球化的快车而繁荣，终将因制度落后而失去繁荣。在中国劳动力成本开始上升时，国际资本连同它的技术自然也开始向劳动力更加低廉的下一站转移，进行它们新的迁徙旅程，这对中国制造业是一个极其沉痛的打击。日本、韩国、新加坡和我国的台湾地区，都是由于抓住世界产业跨国转移的时机实现了产业和技术升级，跃向了更高的产业平台上参与世界经济竞争，但中国却没有在同样的过程中实现技术升级。原有的劳动力优势已经丧失，新的科研和技术优势却没有形成；原来以加工和低技术生产为主的产业平台正在失去效率，新的以技术和思想创新为主的产业平台却无法搭建起来。中国制造业上不能同发达国家竞争，下不能同拥有更廉价劳动力的国家竞争。


　　虽然这次经济衰退是全球性的，不但发达经济体深陷衰退之中，新兴市场国家包括印度、巴西、土耳其也都正在经历增长放缓，但中国经济的困难与其他国家相比，在性质上并不一样，造成困难的原因大为不同，导致的结果也会不同。对于体制健全、管理得宜的国家，不会有社会动荡之虞，经济复苏也会更快，但对于中国，衰退的程度可能要深刻得多，经济周期的结束和转换可能也是社会周期的结束和转换。经济衰退会不会引发整个社会秩序的大变动，“中国奇迹”会不会成为“中国陷阱”，这正是当下社会都在关注的问题。


　　那么，如果照邓小平——被官方称为中国改革开放的“总设计师”——的想法一直进行政治体制改革，是不是当前这一切就得以避免？从总设计师那里寻求改革支持的人们撰写的大量文章都力争表明，总设计师绘就的系统而全面的政治体制改革蓝图才是中国永久繁荣的保证，现有的各种经济、政治和社会问题，都是因为后来的决策者没有按照他指明的方向推进政治体制改革。然而，当笔者再次查阅那些并不遥远的、零散的改革论述和回顾当时的实际时，发现情况并不那样乐观，它们不可能拼成一幅完整的可操作的改革路线图。坚持党的绝对领导是其改革思想最核心的部分，党政分开、政企分开则构成核心的两翼。在逻辑上，三个目标之间无法一以贯之，在党的绝对领导下，不但实现党政分开是不可想象的，政企分开也十分困难。“摸着石头过河”则更能表明改革的基本特征，即临时性，非计划性，非整体性，它是改革者无法实施互相矛盾的改革目标而显现的困境。政治，从领导策略上说，它是一门艺术，你可以表现个性，挥洒自如，但从制度安排上看，它却是一门严谨、精确的科学，在目标和路径选择之间有严格的一致性，彼此限定对方。总设计师反复提出要克服现行制度中的官僚主义，但在他的所有关于改革的言论里却找不到任何有关权力制衡和自由选举的表述，相反，他一再坚持，那些制度是决不能照搬的西方模式。离开了自由选举制度，离开了以权力对抗权力的制度，要克服腐败和官僚主义只能是缘木求鱼。这是常识。


　　中国80年代的政治经济改革都是对毛泽东时代作出的反应。改革者们亲身经历了由一个人统揽大权的种种磨难，大吃苦头，他们的命运和沉浮决断于一人。主席可以尽情抒发“可上九天揽月，可下五洋捉鳖”政治豪情，而其他所有高级官员包括国家主席都必须看他的脸色行事，而他又是如此地不同常人，其性格喜怒无常，其感情捉摸不透，其语言难以揣摩，以至于常常会看错他的脸色，理解不到他话语中的意旨。在全国人民心目中有着父亲般慈爱的伟大领袖，在他的下级、政策的执行者面前，却常常是严厉斥责和龙颜大怒。被毛打倒或被批过的党的高级官员，对政治改革最容易达成的共识就是实行集体领导，结束由一人独断朝纲以及由此引起的“党内民主生活极不正常”的状态。


　　对改革者来说，他们的第一课就是要破除民众对毛泽东的极度神化和绝对迷信，为此，他们特别强调民主，要民众敢于讲话，敢于突破“两个凡是”的思想限制。这里的民主，与包含了自由选举、议会制度等内容的一般民主概念毫无联系。这里的集体领导，也不是罗马共和国时期的元老院领导，它只是变一人统治为多人共治。一开始，获得参与共治资格的中央领导集体的具体组成人员并无正式宣布，也不以党内职务为依据，而是以党内资力和获得同僚认可的个人实力来确定的。


　　集体领导体制是对权力现实心照不宣的承认，即毛泽东之后党的最高领导圈内已经没有人能够独享大权。集体领导给权力集体带来了更大的安全，权力集团的成员不会像毛时代那样大面积地遭受运动式清洗。80年代最成功的政治改革要算是在形式上结束了国家最高权力的终身制，实现了任期制。


　　根据总设计师对政治体制改革的设想，能做的，总设计师都做了；做不到的，总设计师自己也做不了，他的政治传人就更是做不了。80年代尚未破题的政治体制改革实质上只是涉及管理体制上的些许改动。政治体制的继承是主要的，对它的改革是次要的。在既定框架下，能够改革的东西事实上就很少。


　　改革在一开始就决定了它不可能走远。以民主的名义发起改革的人，其改革共识形成的基础更多的是自己被批、被夺职的共同遭遇，而不是出于对民主原则和民主理念的共同坚持。当党的总书记胡耀邦对公民追求自由表现出一定程度的容忍时，他受到了改革派的攻击，并失去了权力。改革不但夹杂着改革者各种自身利益的算计，也裹挟着一些个人恩怨。比起经济体制改革，政治体制改革才触及自身的权力和利益，才是改革的最大难点。经济改革使改革者获得的是净收益，而政治体制改革将可能减少改革者的收益。政治老人指望把难办的事、棘手的事、自己不能完成的事交由后人去完成，不但错过解决问题的最佳时机，也会使问题越拖越复杂。政治上的惰性、缺乏远见、得过且过，将引发无穷后患。中国南海和钓鱼岛问题是一个很好的例证，正是当时采取“搁置争议，共同开发”的拖延战术，才有今天爆炸性的局面。


　　二


　　中国历史上有过两次革命性的政治管理制度的改革，一次是秦始皇改革，他确立了绝对的中央集权体制，一次是辛亥革命，目标是推翻秦始皇的集权制，代之以分权与权力制衡的宪政体制。真正能被称为改革家的人，他们的改革必须经过了时间的检验，而且具有或部分 具有正面的历史开创意义。这样的改革是一场革命。用这样的标准去衡量，毛泽东有开创性的人民公社和文化大革命由于不具有正面意义，也未能经受时间检验，因而他不能列为改革家的行列。纵观他的一生，正如他自己曾多次自比秦始皇，在制度建设上也没有超越秦始皇。邓小平的改革也没有突破前人的地方，他只是一个阶段性的改革者，缺少对历史的开创性贡献。


　　秦始皇废除分封制，创立中央集权，是对国家管理体制的一次深刻变革。他的改革无疑是开创性的，但既成功又失败，既有益又有害。


　　秦始皇扫除六国，使天下归一，威震四海。此时他有两个可供选择的方案，一是采用周朝确立起来的分封制，把征服的领土分给兄弟、儿孙、亲戚和战争功臣，并让他们世代相袭。但这些以亲情为纽带维系的国家，随着代际推移，亲情关系疏淡，各成独立王国，不但置天子于不顾，而且相互撕杀，天下永无宁日。一是采用战国时期各国为更能有效地集中资源进行战争而开始建立起来的集权制。秦始皇选择了第二种方案，他把全部领土划分为36郡，郡以下设县，由皇帝委派官员进行治理，官员都对皇帝负责，职位不能世袭。


　　秦始皇建立的是中国历史上前所未有的强大而统一的国家，普天之下已没有可以与之抗衡的力量。只有他的中央政府才有能力集中和调动全国资源，并有能力把一切反对势力都消灭在萌芽状态。对始皇帝来说，最大的政治就是全面加强皇权安全，确保天下万世不替。对外，他南征百越，北却匈奴，修筑长城，消除外敌入侵的威胁；对内，消除造反隐患，收缴和销毁民间所有武器，使百姓再无反抗之力，对六国旧的统治者除了杀一批，就是大强迫他们大量迁徙到首都咸阳，置他们于朝廷的直接监视之下。使用严刑峻法对付犯上作乱、作奸犯科者。帝国政府还大力加强军事设施建设，在修长城之外，努力修建以帝都为中心的四通八达的公路，以利于迅速集散军队。他还夷平可能为反叛势力提供据守的军事要塞、工事、城墙、险阻。最后，通过焚书坑儒，将最有可能形成反叛思想的源头彻底根除。


　　帝国的一切部署、布置、准备，看起来周密细致，无隙可击：制度优越，国力雄厚，军事强大，强敌就范。皇帝毫不怀疑，千秋万代的基业已经奠定。


　　但是，再周密的计划，再挖空心思的设计，比起变幻莫测的世界来，都不过是挂一漏万。帝国政府在对未来和形势的种种研判中，肯定不会想到过大泽乡那个不起眼的小地方，更无人知晓，也没有兴趣知晓陈胜、吴广为何许人也。帝国建国的第12个年头，也就是秦始皇死去的第二年，也就是二世元年，这里发生了一起小规模的群体性事件，陈胜、吴广两个农民带着900余人去今北京附近地区戍边，不想路上遇到暴雨，耽误了行程，按法律，这些不能在规定时间内赶到的人都要被处死，于是他们抱着反正都是一死的想法起义暴动。这数百农民，也是中国历史上最著名的农民，敲响了史上最强帝国的丧钟。各种力量乘机而起，不但六国的旧贵族纷纷起事，如楚国的世家子弟项梁率部参战，这支部队后来在项羽的指挥下成为一支最大的打击力量，而且体制内的势力也应声而起，地方基层小吏刘邦刘亭长率一帮囚犯起于沛县，杀死县令，开始打天下的事业。反叛武装很快在各条战线上节节取胜。奇怪的是，不久前横扫六国、身经百战、所向披靡的帝国大军，仿佛已人间蒸发！命运沉浮，缘起缘灭，殊难预料。最煊赫的势力可能一朝垮台，而最不起眼的人物也可能横空出世，一切好象既是定数，又不可思议，既有悖常理，又实属必然。


　　刘亭长登上大位，国号汉，虽然仍然沿用了秦的郡县制，但他遇到了一个还将令今后的中国统治者始终纠结不已的难题：到底是把国家交给自家人和自己人治理更可靠，还是交给代理人管理更可靠？秦帝国二世而亡，这不能不引起汉高帝的高度警惕。如此短命的前朝留下了什么样的教训，成为汉初官方讨论的热门话题，文帝时的大才子贾谊在《过秦论》里认为秦乃亡于自己的暴政，但在刘邦看来，秦失其鹿，是由于在面临强大的反叛势力时没有自家人即同姓诸侯做中央的屏障。汉朝建国伊始，皇帝分封了七个异姓功臣为王，那只不过是对战争中既成事实和有约在先的不得已承认。这些王占据王朝半壁江山的事实，使高祖如哽在喉。随后几年，皇帝使用各种招数基本摆平了异姓诸侯（让地处偏远、对刘氏江山不会产生威胁的长沙王继续保留其领地），将收回的大片土地分封同姓诸侯，并下令：“非刘氏而王者，天下共击之。”在刘邦眼中，管理国家还是自家人最为可靠。儿子不会反老子，这是其一；打仗亲兄弟，上阵父子兵，这是其二；其三，冒着生命危险得到的天下，本来就应该由子孙享受。因此分封制对王朝保持着长久的吸引力，直到唐朝建国时，唐太宗还认真考虑过分封皇子和功臣的问题。


　　确保刘家人掌控了全部的国土，刘邦心中的石头也就落地，但这块石头很快又会回来。刘邦死后，经文帝、景帝两朝，诸侯王和皇帝的亲属关系渐行渐远，地方同中央愈加疏远，中央对诸侯愈加难以驾御。当中央设法要削弱诸侯实力的时候，各诸侯也在力求加强自身的独立性，景帝的削藩行动终于激起了吴、楚等七国的联合叛乱。叛乱平定后，中央集权才又逐步加强。


　　朝廷必须依靠代理人即官员对国家进行实际管理，官员掌握着王朝的各种实权，对于中央政府来说，国家管理最为关键的环节就是管理和控制官僚，使他们既是皇帝的好管理者，又是安份守己的朝廷忠臣。在高级官员相互制约方面，汉代的制度经过改革比秦更加缜密。丞相在签发和下达命令时必须通过御史大夫，或者朝廷同时任命左、右两位丞相。对地方官的监督办法更是显得深谋远虑，更为老道。政府在全国设立监督区，它的长官刺史负责监察郡守等地方官，一方面行使监督之权的刺史被赋予很大权力，但同时又只授予其较低的级别，他们的级别远低于被监督的郡守，这种以低制高的策略真是别出心裁。（未完待續）

黄卧云，本文原载《共识》电子刊创刊号。共识网 2012-11-1