2012年10月11日 星期四

民国初年新气象:北洋政府外交成果难能可贵


   北洋政府在外交领域的工作一直受到一定程度的扭曲和掩盖。20世纪80年代以来,随着外交档案及相关史料开放出版,外国观点与档案的使用增加,国际法等相关学科的知识被引入,北洋外交史研究有了较大突破。

  清末屡次对外作战失败,被迫签署一连串条约,丧失许多领土与主权。列强在中国拥有租借地、租界、铁路附属地等“国中之国”,还掌控着海关、邮局及重要铁路、矿场。当时中国先后与英国、法国、美国等18国订约。这些“有约国”皆享协定关税、领事裁判权及最惠国待遇等特权,加以“无约国”人民来华均需请求有约国领事保护,归有约国领事裁判,于是凡在华之外国人,均在中国法权管辖之外。北京外交团监督清政府执行各种条约义务,中国受列强相当程度的联合宰制,有所谓“半殖民地”之说。

  清末虽然努力推行新政,想借立宪与法制改革、建立新军、推动新式教育、铁路及实业建设等,振衰起弊,挽救危亡命运。但内外本已矛盾重重,新政又引起许多新的冲突。辛亥革命爆发后,各方都不愿看到因内战延长而侵及外人利益,给列强提供干涉借口而丧失更多权益。列强基本上行动一致,维持中立不介入的立场,但乘机攫取更多特权。

  四面荆棘

  当时的远东地区,以英国为首的“英日同盟”成为主导性的政治军事势力。英国在华经济利益最大,在对华贸易及投资中均居第一位,又控制中国海关,并组织“国际银行团”,与列强联合垄断了清政府的铁路借款。再加上英国驻华公使朱尔典当时担任外交团团长,英国在列强中居马首地位。

  袁世凯在清末主持北洋新政,其开明大吏形象甚获英国青睐。革命爆发后,袁氏东山再起,立即获得不少英国友人(如泰晤士报特派员莫理循等)的协助。朱尔典认为袁氏有实力、能力与声望,可望得到各方支持早日安定局面,诚为维护列强条约权益及贸易利益的最佳人选,遂建议伦敦主导在华列强全力支持袁世凯。朱尔典在北京劝诱清政府将各种权力交给袁氏,并在北洋军攻占汉口、汉阳后,主导南北停战,在上海公共租界工部局举行南北和议。

  南北和议的重心在于国体问题,列强支持清政府施行君主立宪或建立民主共和。当时日本大力支持君宪,希望列强介入维护清政府,朱尔典则主张由中国人自己决定国体与政体,私下则支持袁世凯取得政权。袁氏得到各方助力,以优待条件劝诱清帝退位。1912年2月12日,清帝颁布逊位诏书,除表示赞成共和、将政权交给袁世凯,还表示“仍合汉、满、蒙、回、藏五族完全领土,为一大中华民国”,这让中华民国完全继承了清朝,取得对边疆地区的合法统治权依据,成为奠定五族共和的重要基础。

  中华民国成立之初的外交局势十分复杂棘手。袁世凯在清末主持过外务,对外交一向用心,手边有一批外交人才,又重用陆徵祥,全力与列强周旋。革命军在光复武汉后,即发布对外宣言,承认清政府签订之条约及外债,保障外国人生命财产安全,以避免列强介入支持清政府。中华民国建立后,临时大总统孙中山一再宣布尊重列强条约权益。袁世凯在北京就任临时大总统,也向列强保证条约权益不受影响。

  列强想进一步扩大在华利益,决定一致行动,要求新政府承认各国在华由条约及惯例所获得之一切权利和特权,并以此作为承认中华民国之先决条件。美国则声明:各国一致行动,以不拖延对华外交承认为限。1913年4月8日,正式国会成立,5月2日美国承认中华民国,墨西哥、古巴、秘鲁、巴西等随之承认。其他各国于10月6日,在袁世凯当选正式大总统后,先后承认。10日袁氏就职时声明:一切清政府与中国临时政府对外缔结之条约合同,均为有效,外国人在华因成例所享之权利,亦切实承认。

  当时中国中央政府财政枯竭。革命前夕清政府即与国际银行团签订湖广铁路等借款,尚未支付清朝已灭亡。民国肇建之后,银行团又与袁世凯政府商谈善后大借款条件,除高额利息、手续费,还提出银行团对中国未来之所有政治性借款有优先应募权、聘用外国专家监督中国财政收支、整顿盐税等严苛条件。1913年初美国宣布退出国际银行团,并表示将率先承认中华民国,才使借款条件稍稍降低。4月合同订立,不久成立盐务稽核所,由英人丁恩担任会办。

  辛亥革命期间,因革命军控制部分通商口岸,清政府之海关监督离职,列强借口保障各国政府及债权人权益,与清政府签署协定,规定关税收入直接交给总税务司,存入指定的几家外国银行,再依外交团决定之优先顺序,支付赔款外债。这个权宜办法虽然维持了中国之国际债务信用,也让海关总税务司的身份发生了变化,他不再只是中国政府的公仆,还受命于北京外交团,优先维护外国债权人的利益。

  边疆之危

  民初边疆问题棘手,外蒙古及西藏都宣布独立,袁世凯要求蒙、藏取消独立,与俄国及英国艰辛交涉。清廷也曾因感受到俄国在北部边疆的野心,加强对外蒙古的联络,以巩固在蒙势力。但因推动各项新政增加了蒙民负担,鼓励汉人移民侵及蒙人利益,引起蒙民疑忌,加上俄人从中煽动,蒙古王公已有独立之图谋。辛亥革命爆发后,外蒙古在俄国支持下宣布独立,建立大蒙古国,给予俄人种种特权。

  袁世凯政府强调五族共和,劝蒙古取消独立,并派陆徵祥与俄使谈判。1913年11月,两国签署协定声明文件,俄国承认中国在外蒙古之宗主权,中国承认外蒙古之自治权,中国不设官不驻军不移民,承认《俄蒙协约》。其后中俄蒙三方经长期谈判,于1915年6月在恰克图签订《恰克图协约》,外蒙承认中俄声明文件,撤销独立,改为自治,用中华民国年历,中华民国政府派大员率卫队驻扎库伦,册封活佛。

  清末英印势力不断进入西藏,经清政府斡旋,英俄都承认中国在西藏之宗主权。清政府为加强对西藏的控制,在川边推动新政,实行改土归流,遭到藏人反抗,川军入藏镇压,1910年达赖喇嘛逃往印度大吉岭。辛亥革命后,达赖重返拉萨,驱逐川军并宣布独立。英印乘机鼓励,阻止袁世凯派军入藏,中英展开长期交涉。

  1913年10月,中英藏在印度西姆拉开议,1914年4月达成初步协议:中国对西藏有宗主权,西藏有自治权,中国不派官不驻军不移民,简任大员率卫队驻拉萨,英国派商务委员率卫队驻江孜。中国代表草签之后,送交北京政府审议。北京对此约之基本原则尚可接受,但不满于英国划定之内藏、外藏界线,坚持中国认定之中藏交界,声明否认草签协议的效力。其后英使一再要求续议,北洋政府始终拒绝,藏案无形搁置,中国也因此未承认英印外交当局擅自划定的藏印边界线。

  日本在辛亥革命期间,欲以支持清政府君主立宪换取各种利益,并企图支持清朝王公实现满蒙独立,但受各国牵制,未能实行。

  平等订约

  除了应付各种外交难题,北洋外交出现一些新的动向。民国肇造之后,由国务会议议决:“嗣后对于满清遗留之各不平等条约不得续延,亦不得再订相似之约”,确立平等互惠订约的方针,并努力推动。民初古巴欲与中国订约通商,但要求享有与各国同等的权益,北洋外交部在谈判时,坚持事事平等,不愿再给予领事裁判及协定关税等特权,即使谈判不成,也不愿迁就。当时智利也要求与中国建交,双方谈判到1915年签订《中华智利通好条约》,互享最惠国待遇,且未明文给予领事裁判权,被后世史家誉为第一个平等条约。

  1918年签订的《中华瑞士通好条约》正文虽属平等互惠,但因瑞士坚持要与其他各国拥有同等待遇,加上北京政府急欲于欧战时在瑞士设使馆,终于在附件中做出让步。这是最后一个给予外国领事裁判权、协定关税的不平等条约。但也加有一条但书:“俟中国将来司法制度改良有效时,瑞士国即与他缔约国同弃其在中国之领事裁判权。”

  民国初年北洋政府的订约、修约努力,可称为北洋修约的萌芽期,或可称为旧新交替之过渡期。虽有国力不足的先天限制,有时无法强力贯彻宗旨,不免迁就,但已表现出当时外交部对新订各约,努力朝平等互惠的大方向努力,不愿再失权利。

  民国初年相当注重国际法。1913年7月陆徵祥因组阁问题辞去国务总理职务后,与张謇、王宠惠等人发起组织“国际法会”,以预备修改条约及第三次保和会提议案为主要目的。外交部也呈请临时大总统袁世凯,派陆徵祥组织“保和会准备会”,由外交、陆军、海军、司法等部派员,从1913年底定期开会,讨论批准第二次保和会各公约及准备第三次保和会提案等事,此会一直开议到1916年,是民初讨论国际法相关问题的主要机制,其会议记录展现出相当高水平的国际法知识。

  总而言之,民国初年外交局势错综险恶,所幸革命、君宪及北洋各派都认识到内战延长会引起外国干预,损及国家利益,所以各方妥协,劝诱清帝逊位,将政权完整移交中华民国,而革命党也放弃驱逐鞑虏主张,接受五族共和。北洋政府对外则维护外人权益,避免列强有干涉借口。日本当时尚不能在东亚为所欲为,必须与英国为首之列强协调行动,在英国主导之不干涉政策得以贯彻,民国顺利建立。

  袁世凯在内外交迫中,争取列强支持,取得善后大借款平定内乱,巩固国基。北洋外交官坚持国家主权,艰辛谈判,虽然在善后大借款条件、外人主持盐务稽核所并控制关税保管权上有些损失,但也争取到外蒙古及西藏撤销独立,俄英承认中华民国在蒙藏名义上之主权,维护了领土完整,并在平等订约上初见成效,成果堪称难能可贵。

  作者为台湾东海大学历史系教授

唐启华,财经网




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