政法委是文革式一元化体制的唯一遗存

政法委的历史与演变（下）


　　二、政法委不适合党的领导

　　党对政法工作的领导是党对国家领导的一个方面，它是更为广泛的党政关系的一部分。在党政关系上，我们历来在两种思路中徘徊：一是一元化，二是党政分开。虽然在抗日战争中我党就提出了党政分开的要求，但在战争环境下这一目标难以实现。建国以后，党政不分的体制事实上延续下来，并得到发展。1953年3月10日，中共中央作出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请求报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》，这是我党形成以党代政、党政不分体制的开端，不过这一体制受到1956年八大精神的扼制。1958年起逐渐形成了从上到下的“党做决定，政府执行”政权行为模式，党的各口和职能部门既管各口的干部也管业务，党组织可以用行政化手段直接部署政府工作。到上个世纪60年代初，党委“大权独揽，小权包办，事事点头，样样都管”，已经成为普遍现象。注18 文革中，这一体制达到登峰造极的地步，可以说，文化大革命正是党政不分体制合乎逻辑的结果。改革开放以来，虽然我党一再提出解决这一问题，但是由于复杂的历史与现实原因，虽然我们取得了一些成绩，不过在政法领域它始终没有退出。而这一切是在加强党的领导的旗号下进行的。因此，要解决党政不分的问题，必须研究什么是党对司法工作的领导。

　　早在1942年，中共中央政治局就通过了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，决定指出，“党委包办政权系统工作、党政不分现象……都必须纠正……党对政权系统的领导，应该是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉，代替包办。”当时的中央领导反复强调，党的领导不是“党委高于一切”，也不是“以党治国”的一党专政，党的领导是政治领导。注19早在建国前，邓小平同志就指出：“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切，这是与‘以党治国’完全相反的政策。”注20

　　建国以后，这个问题每隔一段时间就会有党内的有识之士提出来，但是始终未能解决。在建国之初，彭真同志就说：“党、政府、群众组织要分开。过去实行‘一揽子’、‘一元化’，现在不行了。”注211951年董必武同志强调：“党领导着国家政权但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看做一个东西。”“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因为领导政权机关就包办代替政权机关的工作……”注221953年，周恩来作为中央人民政府内党的最高领导机构的负责人，主张政府工作必须坚持党政分开。他在政务院党组干事会成立时就强调：党组工作不要在形式上管得那么多，行政上的事还是经行政机构去办。注23针对党委包揽司法工作的具体事务，司法机关不能依法独立行使审判权、检察权的错误倾向，1961年4月28日，最高人民法院院长谢觉哉、公安部部长谢富治向刘少奇汇报。刘少奇说：“检察院、法院要独立办事，党委不要干涉具体事务，党委什么都干涉不好。以后下面公检法向上面写报告要直接报，不要经党委批准，经过党委批准是错误的。要有对立面，唱对台戏，三机关互相制约也是对立面，也是唱对台戏。什么事情一个渠道是不行的，老百姓都能反映情况嘛。这几年犯的‘左’的错误是在党委的绝对领导下犯的，这是一条重要的经验。”注24但是这些党的领导人的努力并没有能改变强劲的党政一元化趋向，最后形成了党政不分的所谓“一元化”体制，谁要是坚持党政分开，谁就有“反对党的领导”的罪名。

　　改革开放以后，法律工作中的党政不分体制受到普遍的质疑。邓小平同志率先将党的领导与党政分开统一起来，而不是对立起来，他多次提出改善党的领导，要实现党政分开，党法分开。他说，“要通过改革，处理好法治与人治的关系，处理好党和政府的关系。党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开。”注25前述中共中央64号文件（1979年9月9日）就是确立党领导政法的新体制——党政分开体制——的努力的重要一步，它从法治的高度将“党政分开”作为党领导政法工作必须遵循的原则，文件指出，“加强党对司法工作的领导，最重要的一条，就是切实保证法律的实施，充分发挥司法机关的作用，切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权……党委和司法机关各有专责，不能互相代替，不应互相混淆……党对司法工作的领导，主要是方针、政策的领导。各级党委要坚决改变过去那种以党代政、以言代法，不按法律规定办事，包揽司法行政事务的习惯和作法。”注26　1986年6月28日，在中央政治局常委会议上，邓小平同志再次强调指出：“纠正不正之风、打击犯罪活动中属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适……党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。”注27十多天后（7月10日），《中共中央关于全党须坚决维护社会主义法制的通知》发布，通知规定，“党对司法工作的领导，主要是保证司法机关严格按照宪法和法律，依法独立行使职权。各级党组织和广大党员，特别是党政军领导机关和领导干部要坚决支持司法机关坚持原则，秉公执法。”注28

　　明确提出要解决“长期形成的党政不分、以党代政问题”的是党的十三大报告。十三大报告（1987年）指出，不解决“党政不分、以党代政问题”的问题，“党的领导无法真正加强，其他改革措施也难以顺利实施。因此，政治体制改革的关键首先是党政分开……党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。”十三大报告特别规定：“今后，各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委。”注29请注意，这里其实明确指出了撤销政法委员会是此后工作的方向。

　　无论在理论上还是在实践上，党委政法委员会体制都不是加强，而是弱化了党对政法工作的领导，理由有：

　　第一，政法委员会违背了党领导的基本原则：政治领导。政治领导是党的领导的原则，但是政法委的存在违背了这个原则，这个体制使党成为实际的“行动者”，无法行使“领导职责”。

　　第二，政法委员会体制有违党的集体领导原则。党的领导是党的集体领导，这个集体就是党委，是党代会。政法委员会在党委、党代会外形成一个权力中心，这必然会影响集体领导，尤其是当政法委的权力极度扩充以后。如果政法工作要有一个“政法委员会”，经济工作就要有一个“经济委员会”，文化工作就要有一个“文化委员会”……以此类推，各行各业都要有一个主管的“××委员会”，党委、党代会岂不架空？正是这个原因，设在党内的种种“委员会”先后消失，政法委员会是仅存的一个党委外的“权力中心”。注30

　　第三，政法委员会使党的领导“不能”。所谓党的领导（在政法问题上）是党领导人民形成意志——法律，而后领导人民落实实施法律，依法办事。完成这一领导过程离不开一定的制度依托，这就是宪法、组织法规定的、党领导人民建立的人民代表大会制度，特别是公、检、法三家分工制约的制度。政法委员会制度、特别是地方的政法委员会制度恰恰是建立在否定这一制度安排之上的，它使党的领导因失去制度依托而成为“不能”，是一种“自毁长城”的制度。


　　三、政法委与法治不合

　　党的领导并不必然具有正当性，应当遵守一定的原则，在法治国家，这就是法治原则。这一原则的正当性有两方面的规范依据：一是党章依据，二是宪法依据。十七大通过的《中国共产党章程》总纲部分规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作……党必须适应形势的发展和情况的变化，完善领导体制，改进领导方式，增强执政能力。”宪法中的规定则见之于宪法序言和宪法第五条。

　　但是政法委制度明显违反这一原则，它与法治原则的冲突表现在：

　　第一，政法委的设置与公、检、法三家分工负责的宪法框架相冲突

　　仅仅从形式上看，这一点也是不证自明的。有一个台前的公、检、法，又有一个幕后的政法委，而这两个制度的行为规范与工作目标其实不一致，两者的冲突不可避免。注31

　　第二，实践中政法委扩权现象严重，使宪法规定的权力分配体制受到极大侵蚀

　　政法委的扩权冲动源于单一维稳思维下的政绩冲动，近年来一直处于高位的信访与群体性事件刺激并强化了政法委的扩权。这个扩权表现在三个方面：立法权、行政权和司法权。近年来，各地政法委制定种种规范，这些规范常常与现行法律相冲突，造成法律的紊乱。例如，2003年，北京市委政法委出台了《关于处理轻伤害案件的会议纪要》，规定对于因民间纠纷引起的轻伤害案件，如果嫌疑人有认罪、悔罪表现，积极赔偿损失，被害人要求不追究其刑事责任，可以对其作出撤案、不起诉或免予刑事处分的处理。注32 2003年，中共河北省委政法委作出《关于政法机关为完善社会主义市场经济体制创造良好环境的决定》，内中有多项违背国家法律。注33在实践中，许多不为当事人与律师知晓的政法委以各种名目制定的规则，事实上成为直接适用的法律，它的效率甚至在法律之上，它可以直接作为改变合法判决的依据。注34

　　近年来，一些地方政法委掌握了信访权与综合治理权，在“综合治理”的口号下，有的政法委不仅控制了公安、法院、检察院，甚至包括了国安、武装警察系统，能随时调动中国外交、教育、司法、行政、军队、卫生等资源，成为政权以外的一个权力中心。例如，河南义马市的信访体制“改革”，撤销信访局，成立群工局（部），后又挂回信访局牌子，两部门合署办公。这个群工部（信访局）权力有：直接交办督办权、重大决策评估权、社会建设指导权、考核奖惩建议权，等等。注35在地方上，通过涉诉信访的管辖权，政法委已经成为事实上的“超级法院”。更为严重的是，有的地方政法委干脆设立宪法规定的体制以外的“法院”，而这个“法院”听命于政法委，且很少受法律程序约束。注36这一切，使政法委成为不仅集公、检、法于一身，而且集立法、行政与司法权于一身的超级机构。


　　第三，政法委的工作方式、导向与公、检、法不一致

　　政法委的工作方式是协调。协调案件大致的程序是：“公检法向政法委提交有分歧的案件，主要是证据不足或认识上（可逮与不逮）有分歧的案件；政法委通过调查案件，召开协调会，提出初步意见，并形成会议纪要下发各部门……这种结果往往不是基于对事实的认定的一致，而是由于政治权威的运作……”注37这种工作方式与公、检、法三家分工制约的宪法模式明显不一致：政法委的工作方式是集权的方式，而宪法规定的体制运作方式是公安侦查、检察院起诉、法院裁判。就导向来看，政法委制度也与宪法规定的制度不一致的。政法委“整个案件协调的过程是以政治化为导向，按照政治制度逻辑运作而不是司法制度逻辑运作的模式进行的”，注38而所谓“政治导向”在绝大多数情况下是“政府导向”，甚至是“政绩导向”，而宪法体制下的公、检、法三家运行的导向是权利导向的，规则导向的，这两者的冲突是不言而喻的。这就是目前我国暴力强拆、暴力截访、刑讯逼供、超期羁押等违法行为屡禁不止的制度原因。


　　第四，干预司法成为政法委工作的常态

　　我国的宪法、组织法、诉讼程序法规定了法院、检察院独立行使职权的种种规则，但是政法委的工作方式却是合三家为一家，虽然也说政法委尊重公、检、法独立行使职权，但是在政法委掌握财权、人事权的情况下，通过政法委制度的统合，政法委书记成为法院和检察院事实上的政治上级。在此制度环境下，虽然在理论上政法委的结论对公、检、法机关只是“建议”，并没有强制约束力，但事实上很少有人敢于否定政法委的结论。这就使政法委干预司法成为常态。


　　第五，政法委使许多审判沦为作秀

　　法官不是真正的裁判者是中国司法长久存在的根本性问题，尽管在不同的时代其严重性程度不同，但它始终存在。文革前长期实行的党委审批案件的制度是“审判秀”的典型，1979年9月9日《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（即中共中央64号文件）从形式上结束了党委审批案件的制度，使审判成为“真实”的，而非“作秀”，这是一个历史进步。但是随着政法委权力的崛起，政法委的协调事实上成为实质性的“审判”，在重大案件上，通过政法委的“协调”使审判再次成为作秀。一个还在侦查阶段、或者在起诉阶段的案子，或者在审判中产生分歧的案子，进入政法委“协调”程序后，政法委就成为实质性的审判者，而法院只是贯彻政法委的指令而已，这使法官沦为尴尬的“作秀者”。“审判秀”对法官良心、法官责任，对司法权威、对法治的影响是根子上的，这也是这几年发展起来的“法官与律师辩论”、律师被逐出法庭的制度根由。注39


　　四、法治国家建设与政治体制改革的攻坚之战

　　1999年，法治入宪，这意味着法治国家成为中国的目标，法治成为举国遵守的最高原则，制度设计应当围绕这一目标进行并接受它的检视。由于政法委制度存在明显的不合逻辑现象，与宪法确立的法治原则明显冲突，在实践中存在严重的干预司法的倾向，因此，取消政法委制度的主张其实无论在法学界还是在法律实务界均为主流。

　　早在法治入宪的第二年（2000年），著名刑事诉讼法教授崔敏就从司法权配置的角度对政法委的设置提出了批评，认为它与司法独立的要求相抵触。注40 2008年，崔敏教授进一步指出：“没有必要在各级司法机关之上再设个‘婆婆’去发号施令。”注41 2001年有学者将撤销地方政法委作为提高司法权威的必要条件之一。注42 2003年有学者通过对政法委个案研究后得出的结论是：“由于政法委员会在人事上实际采取行政首长负责制，因此，第一把手往往会越过政法委员会制度设计的界限，从而导致干预司法的产生。”注43事隔八年，这位学者再次指出：“越来越多的地方由公安首长担任地方党委常委或政法委书记，这有可能使得案件的公正性难以保证。法院和检察院更有可能只是配合公安机关而很难发挥制约功能。”注44 2010年，教育部社会科学委员会法学学部召集人陈光中教授在接受《南方都市报》采访时表示，应当取消地方政法委对案件的拍板权。因为这种权力不仅违反了基本的诉讼原则及直接言词原则，属于“判而不审”，而且一旦发生错案，也难以追究相关人员的责任。注45著名社会学家于建嵘则明确表示：“中国应该废除政法委制度。中国最需要重树司法的权威……赵作海案已经表明，政法委制度已经严重干扰了司法，必须尽快废黜。”注46

　　在历史上，党政不分现象同样存在于财经、政法、外事、科学、文教等领域，其他领域的问题在经济体制改革过程中都比较容易地解决了，政法委是文革式一元化体制的唯一遗存。因此，从不同工作领域的横向比较来看，政法领域的党政不分体制已经严重落后于其他领域，造成中国改革开放的“跛足现象”，拖了改革开放的后腿。因此，对政法委的改革当确立为一步政治体改革的首要目标。作为过渡，可以考虑先撤销地方政法委员会，保留中央的政法委员会，其职权借鉴当年的政法小组的规定，当为党内的政法智库。


　　注释：

　　注18　马国钧：《中国共产党现代化建设论要》，中共中央党校出版社2007年版，第305页。

　　注19　同上，第303页。

　　注20　邓小平：《邓小平文选》（第一卷），人民出版社1994年版，第12页。

　　注21　彭真：《做好统一战线工作》（1949年12月24日于华北公安会议上的讲话），见《彭真文选》，人民出版社1991年版，第192页。

　　注22　董必武：《论加强人民代表会议的工作》（1951年9月23日在华北第一次县长会议上的讲话），见《董必武年谱》，中央文献出版社1991年版，第395页。

　　注23　李格：《1953年反“分散主义”问题初探》，《史学集刊》2001年第4期。

　　注24　萧冬连：《文革前十年史》，中共党史出版社2011年版，第634页。

　　注25、27　《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，分见第177页、第163页。

　　注28　《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》，载中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》，人民出版社1988年版，第1061页以下。

　　注29　同注13，有的同志或许对十三大报告的权威性报告提出疑问，这可以用邓小平同志的话来回答。针对否定十三大报告的思潮，邓小平出来表态：“十三大报告一个字也不能改。”周瑞金：《如何看待改革的第三次大争论？》，《经济研究信息》2006年第6期。作者为“皇甫平”系列评论创作群体主创人、前人民日报副总编。

　　注30　依据1958年6月10日《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》的要求，各地一度都建立了种种“小组”（委员会），改革开放以后，除政法委员会以外的其他权力中心都已经不存在，其权力回归政府，唯独政法委员会的权力没有回归公检法。

　　注31　表面上看这两者是一致的，其实不然。公检法的目标是实现法律，它的目的是规范性的；政法委员会的目标是功利性的，例如稳定、严打，甚至维持地方政府的招商、拆迁等等。这就是当前我国司法发生严重变形的重要制度原因。

　　注32　窦玉梅：《刑事和解，是耶非耶？》，《人民法院报》2006年8月15日。

　　注33　例如，《决定》规定对“贡献突出的企业经营者，以及正在进行重大项目洽谈、重大经营活动和科技攻关项目带头人”涉及经济犯罪的给予特别保护（第6条），对“民营企业经营者创业初期的犯罪行为”作出了与法律不一致的规定。中国法律法规资讯网http://www.86148.com/onews.asp?id=15727&Page=1。

　　注34　吉林省松原市中级人民法院2002年1月22日对一起“蓖麻油案”作出裁决，裁决被告濮源公司给付原告四强公司蓖麻油等并赔偿损失37.8万元。当事各方并未上诉。在执行过程中，法院依法扣押了被告的蓖麻油和蓖麻饼，但是植物油厂阻止原告提取上述物品。针对这一问题，松源市中级人民法院多次召开有市政法委参加的听证会，结果是，法院于2003年2月5日发出一份民事裁定书中止判决的执行。裁定书的依据竟是中共松源市委政法委的“会议纪要精神”。赵继生、程刚：《“政法委会议精神”成了裁定书依据？》，《中国青年报》2004年5月28日。

　　注35、36　钱昊平：《信访扩权的义马试验》，见《新京报》2010年11月27日。

　　注37、38　侯猛：《司法改革背景下的政法治理方式——基层政法委员会制度个案研究》，《华东政法学院学报》2003年第5期。

　　注39　2012年1月9日，在贵阳小河区法院审理黎庆洪涉黑案时，法庭内剑拔弩张：律师屡屡抗议，审判长频频敲响法槌，对辩护律师提出口头警告、训诫多达十余人次，并当场将3名辩护律师逐出法庭。1月12日，开庭第4天，全国人大代表、女律师迟夙生成为第四个被逐出法庭的律师。刘长：《小法院卷进打黑风暴》，《南方周末》博客http://nfzmfz.fyfz.cn/art/1048308.htm。这种表象的后面是法官的尴尬：法官为了贯彻“长官意志”不得不走上前台，担当与律师辩论的角色，他其实已经失去了法官的职责与立场。这种角色错位的后面是政法委员会制度。

　　注40　崔敏教授说：“政法委员会协调办案的制度，与‘司法独立’的要求相抵触……对于法院和检察院来说，政法委是名正言顺的领导机关，而且是最直接、最实际的领导。法院和检察院都必须贯彻政法委的‘协调’意见。在这种体制下，不可能真正‘独立’地行使职权。”崔敏：《论司法权力的合理配置》，《公安学刊》2000年第3期。

　　注41　崔敏：《优化司法职权配置的三点建言》，《刑事司法论坛》（第一辑），中国人民大学出版社2008年版，第31页。

　　注42　他们提出，“保留中央政法委员会，取消地方各级政法委员会。由中央政法委负责党对政法工作的统一领导，从全局上部署党对政法工作的要求，把握政法工作的方向。地方各级政法委则无存在的必要。”汪建成、孙远：《论司法的权威与权威的司法》，《法学评论》2001年第4期。

　　注43　侯猛：《司法改革背景下的政法治理方式——基层政法委员会制度个案研究》，《华东政法学院学报》2003年第5期。

　　注44　侯猛：《政法传统中的民主集中制》，《法商研究》2011年第1期。

　　注45　《学部召集人陈光中教授建议取消地方政法委拍板权》，教育部社会科学委员会法学学部网http://fxxb.legal-theory.org/?mod=info&act=view&id=207。

　　注46　和讯微博 http://t.hexun.com/13827783/2086011_d.html。

　　作者简介：周永坤，苏州大学王健法学院教授。

　　周永坤，《炎黄春秋》杂志 2012年第9期