政争与权争：“高饶事件”起因再解读（3）

　　三、强干弱枝的大一统体制：地方削权和中央分权

　　如果说“苏区党人”与“白区党人”的问题，实际上是中共从造反到掌权的角色转变过程中的矛盾和冲突的集中反映，那么，建国后过渡性政权体制到党和国家政治体制的正式确立，是一个调整权力架构过程中的真刀真枪的利益再分配，更是两者冲突的焦点 。

　　中共建政伊始，实行中央和大区两级中央政府的行政分权体制。大区体制是在统一全国的军事行动中形成的中央和地方分权的格局，大区政府既是中央政府的代表机关，又是地方最高权力机关，有很大独立性。大区体制对消灭大陆的国民党残余力量和盘根错节的地方割据势力发挥了巨大作用，使中共新政权在广大地域牢牢地扎下了根基。但如果大区相互串联起来，也足可以形成与中央分庭抗礼的地方势力。这就使中共的新政权面临着历史上十分相似的一个老问题，国家初建时的削藩问题。即如何尽快结束各地“诸侯”分治的“五雄七霸”局面，建立“如身使臂，如臂使指”的中央大一统集权体制。这也是自晚清以来，历届中国政府都没有实现的政治目标。

　　深谙中国历史的毛泽东自然十分熟悉宋太祖“杯酒释兵权”等前朝开国故事，对唐人柳宗元的《封建论》尤其有心得，十分警惕国家出现“末大必折，尾大不掉”的局面。在开国之初，毛泽东曾当面警告过各大野战军的军头，如果不听话，就拿你们开刀。在建国不到一年的时间，彭德怀赴朝参战、刘伯承去南京办学、林彪去苏联养病、聂荣臻调任总参谋长。各大区主要军事将领相继离开了自己的部队和地盘，军事与政事分离，从根本上消弭了地方割据的可能。

　　1952年，经过剿匪、镇反和土地改革等运动，大陆上的敌对势力已经消灭殆尽，国民经济得到初步恢复，朝鲜战争也进入停战期。中共中央开始准备大规模国家工业化建设，不失时机地把强干弱枝即加强中央集权的问题提上了日程。中共的中央集权过程，是在实现过渡时期总路线、全面引进苏联计划体制中完成的。其要旨有二：一是固本抑末，上收大区权力，结束“诸侯”分治局面，建立大一统中央集权体制；二是调整中央政制，建立以毛泽东为轴心的中央分权制衡体制。

　　于是，“削藩”之后，如何平衡各山头的利益成为突显问题，并集中表现为中央高层权力分配的冲突。这便是“高饶事件”发生的体制背景。

　　1952年8月，毛泽东和中共中央决定，将各中央局大区书记和一批干部调到中央工作，以加强中央的领导力量。[35]从1952年8月到1953年初，各中央局主要领导人先后奉调进京。其中，中共中央西南局第一书记邓小平为政务院副总理兼政务院财政经济委员会副主任（1952年8月就职）；中共中央华东局第一书记饶漱石为中共中央组织部部长（1953年4月就职）；中共中央西北局第二书记习仲勋为中共中央宣传部部长（1952年9月就职）；中共中央中南局第二书记邓子恢为中央农村工作部部长（1952年11月就职）；中共中央东北局第一书记高岗为国家计划委员会主席（1952年11月就职）。

　　高岗以中央人民政府副主席，国家军委副主席、中共中央政治局委员和东北局主要领导人的身份，就任与政务院平级的国家计划委员会主席，位高权重，远在其他人之上。故有“五马进京，一马当先”之说。

　　在把各大区主要领导人调至中央的同时， 1952年11月，中央人民政府决定撤销大行政区军政委员会或人民政府，成立大区行政委员会。大区行政委员会仅作为中央人民政府的代表机关，不再是地方最高政权机关。大区行政委员会的主席、副主席、委员和主要行政人员，由政务院提请中央人民政府委员会任命。1952年12月至1953年2月，华东行政委员会、中南行政委员会、东北行政委员会、西北行政委员会、华北行政委员会、西南行政委员会先后成立。这样，大区性质发生了根本变化，从实权的层级变为虚权的层级，中央政府直接管辖各省市、自治区。1954年11月，各大区被完全取消，彻底消除了地方尾大不掉的可能。

　　在地方“削藩”之后，毛泽东立刻着手调整中央的权力构架，改变建国时期的中央体制，作出新的制度安排。

　　在中国传统王朝体制下，君权与相权经常冲突不断。史家钱穆说：“明代以前，宰相为行政领袖，与王室俨成敌体”。[36]历代王朝政治的发展趋势是不断地分割相权，加强君权。明代废丞相，设内廷。清王朝更是以皇帝秘书班子的军机处作为中央最高权力中枢。这是中国皇权专制“圣人持要，四方来效” （韩非子）的历史必然逻辑。对于这些中国传统政治的利弊得失，历代帝王分权制衡的驭臣之术，毛泽东都是非常熟悉的。

　　1949年建立的中央人民政府是中共领导下的联合政府性质的体制，政府的实际权力在政务院，类似于责任内阁制。中共入主中央政府后，继续了延安时期形成的毛刘体制。毛泽东之下，刘少奇负责党务，周恩来负责政务。刘少奇是党内第二号人物，主持中央日常工作。刘、周本着各司其职的工作原则，对一些在自己职责份内的工作就便处理了。如刘少奇发表的许多讲话、文章，没有事先征求毛泽东意见。甚至一些中央文件，没有经毛泽东同意，就批发出去了。这使毛泽东极为恼火。周恩来主持政务院工作，国事繁冗，车水马龙，也让毛泽东很有些不快感觉。甚至说出了“什么都是西花厅（周恩来处），哪有颐年堂（毛泽东处）”的悻悻之语。这十分类似历史上君权与相权冲突的老问题。

　　当时毛泽东一批再批的所谓“分散主义”的问题，以现代民主政治的观点，本是比较简单的责任权限划分和工作程序的问题。说到底，也无非是政权初创，各项事权不明确的问题。但以 “圣人持要，四方来效”的观点来看，这就是“圣上”的“大权旁落”，问题的性质就很严重了。

　　毛泽东认为刘少奇的思想仍停留在新民主主义阶段，行为“擅权”蔽上，早就有在必要时要让他“挪挪位子”的想法。[37]各大区书记奉调北京后，毛泽东在中央的力量大增，开始把他的想法付诸行动，着手调整党和国家的权力构架。

　　1953年2月底，毛泽东提出要在京的政治局委员议一议调整中央书记处所属的办事机构的建议。刘少奇很快拿出了一个初步方案：党中央设总书记，或增设几个副主席；实行部长集体办公制；国家实行部长会议或议会制。他还提出了书记处负责人分工和中央各部门领导人分工的名单，在少数领导人中征求意见。接着，中央组织部副部长安子文草拟了一个中共“八大”政治局委员名单。[38]

　　刘少奇提出的名单方案，是研究“高饶事件”的一个关键性的史料，历来鲜为人知。据《高岗在北京》一书披露，刘少奇最初提出的书记处名单是：彭真当政府党组书记，习仲勋管文委，邓子恢管农业，安子文管组织，刘澜涛管财经，饶漱石管工青。[39]其中，彭、安、刘都是原来在中央工作的华北局干部，俱是占居要职。新进中央的各大区书记，都没有安排在核心岗位上。这势必让其他山头的人马感到不快。所以，高岗认为没有解决实际问题，只是安排人员，甚至认为刘少奇的征求意见是在搞试探。

　　毛泽东对刘少奇这些年来在政治上跟不上去早有不满，在人事安排上刘少奇似乎是过多地考虑了他熟悉的干部，这无疑使毛泽东对他的看法更加严重了。特别是安子文起草的“八大”政治局委员名单，有薄一波、饶漱石、刘澜涛，这都是刘少奇“圈圈”里的人，而战功最为卓著的林彪居然没有列入。虽然起草人或许是出于林彪身体不好难以承担繁重国事的考虑，但毕竟林彪是四野的旗帜，夺取天下四野位居首功，帐下走出的战将如云。这个名单显然没有到照顾山头间的平衡，还很有些包揽中央组织人事大权的嫌疑。

　　关于安子文起草的这个名单，历来是一个众说纷纭的事情，有安子文擅自起草说，有高岗授意说，有刘少奇授意说。以理推之，高岗不分管组织，又刚到中央工作，高岗授意说的理由最不成立。安子文以中组部副部长身份，能胆大妄为到擅自起草政治局人选名单的程度，也很难让人信服。最顺理成章的是刘少奇授意说。刘少奇主持党务工作，即使让安搞个名单提供最高层参考，本也是份内之事。在一次党内小会上，毛泽东严厉批评安子文未经授权私拟“名单”，暗指刘少奇越权违规。

　　毛泽东将这份绝密名单送给高岗阅看。[40]这是很能说明问题的举动，表示他很不赞同刘少奇的人事安排。高岗对华北山头的成见很深，看到这个“有薄（一波）无林（彪）”的名单，自然是非常恼火的。高岗把毛泽东的意见和他的意见掺杂在一起，在高级干部中私下传播，散布刘少奇有“圈圈”，周恩来有“圈圈”，煽动对刘少奇和华北山头“宗派主义”的不满。军队高级干部尤其火大。

　　毛泽东显然是想借重这些大区来的力量，改变刘、周主持中央工作的格局。高岗是大区干部的领头羊，在这个变动中是举足轻重的角色。高岗任主席的国家计划委员会，成员有4名政治局委员、11名中央委员、2名候补中委，阵容强大。毛泽东对高岗信赖有加，几乎无话不谈，经常一起说些私房话，议论刘少奇、周恩来，表示对他们的不满。

　　这时发生的一件最为严重的事情，是毛泽东密查刘少奇历史上被捕叛变的问题。1953年春夏之交，毛泽东交给高岗一项绝密任务，要他秘密调查刘少奇1929年在奉天（沈阳）被捕的事情。高岗不负重托，指派东北局第二书记张明远调查并密报了相关的情况。[41]

　　高岗曾在党内高级干部中私下散布说：“自从把各大区的书记调到中央工作以后，中央内部的情况发生了改变，刘少奇、彭真、薄一波他们再不能像过去那样蒙蔽毛主席了。现在除了周总理是中立态度，林老（林伯渠）和董老（董必武）因年老体衰不大管事外，中央其它许多同志都对他们不满意。”[42]他还说：“少奇进城以后没做什么工作，对毛主席帮助不大，毛主席对少奇不满意”等等[43]。高岗的这些话，当然不是毫无根据的空穴来风。

　　正当毛泽东对刘少奇、周恩来日益不满，中央高层出现信任危机的时候，斯大林突然去世了。斯大林不仅是苏联共产党的领袖，也是世界社会主义阵营的领袖。斯大林的死，给毛泽东提供了更方便地调整中共高层权力构架的历史机缘。

　　1953年初，毛泽东借新税制推行中出现的问题大做文章。他尖锐地批评新税制，一没有经过中央讨论，二没有通知地方，替资本家说话，是“资产阶级思想在党内的反映”，指责政务院犯了“分散主义错误”。随后，毛泽东在组织上采取了一系列消弱和分割刘少奇、周恩来权力的措施。在遏抑刘、周的同时，让高岗取得了很大权力。

　　措施一，撤销政府党组干事会，分割周恩来的经济权力。

　　1953年3月10日，中共中央作出决定，撤销以周恩来为书记的中央人民政府党组干事会，规定：“今后一切主要和重要的方针政策计划和重大事项，均必须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行。”[44]该决定还对中央政府的领导工作重新作了分工，划分为国家计划、政法、财经、文教、外交等六口。周恩来除名义上负总责外，具体工作只分管外交，职权范围大大削减。

　　5月15日，政务院将所属20个部中的8个工业部移交给高岗领导的国家计委。[45]国家计委权力很大，当时有“经济内阁”之称。

　　毛泽东甚至还有撤换总理的想法。在1953年春，毛泽东和高岗议论中央领导人，提出“如果恩来不当总理，你来组阁怎么样？”。高岗故作推辞，推荐了体弱多病的林彪。[46]

　　措施二，指责刘少奇擅自签发中央文件，分割组织人事权力。

　　1953年3月，毛泽东两次对刘少奇“擅自”发文件的事情大发雷霆。1953年5月19日，毛泽东在给刘少奇和中办主任杨尚昆的指示中说：“嗣后，凡用中央名义发出的文件、电报，均须经我看过方能发出，否则无效。”还要杨尚昆检查1952年8月1日到1953年5月5日的中央和军委电报和文件，查明有多少是没有经他看过的。他严厉指责说：“过去数次中央会议决议不经我看，擅自发出，是错误的，是破坏纪律的。”[47]可见，毛泽东的恼怒非同一般。

　　1953年4月，华东局第一书记饶漱石正式出任中央组织部部长，各中央局的组织部长任副部长。这意味着原来由彭真和安子文掌管的党中央组织大权，转移到了大区来的干部手中。

　　6月5日，毛泽东在中央政治局扩大会议上提出过渡时期总路线的同时，批判“确立新民主主义社会秩序”是所谓党内的右倾机会主义思想，从政治路线上再次敲打了刘、周。

　　这样，毛泽东把党政的两项最重要的权力，党务的组织权和政府的经济权，都从刘、周手里析离出来了。毛泽东的心腹爱将高岗“一马当先”，不仅把周恩来的经济权力收归旗下，而且还要涉足刘少奇负责的党务领域。[48]

　　到1953年6月，中央实际形成了刘少奇管党务，周恩来管外交，高岗管经济的格局。这个三足鼎立的中央权力格局的形成，改变了过去内阁制的体制，应该是初步实现了毛泽东“分权持要”的意图。进而，毛泽东提出了中央领导人分为一线和二线的设想。（未完待续）

注释：

　　[35] 毛泽东：《对刘少奇关于加强党中央办事机构报告的批语》（一九五二年八月四日），《建国以来毛泽东文稿》第三册。

　　[36] 钱穆：《中国历史研究法》，北京，三联书店，2001版，第163页。

　　[37] 《高岗在北京》，第112页。

　　[38] 《高岗在北京》，第50、117、119页；薄一波的回忆，只谈到试行中央各部部长集体办公制度。参见薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷，312、313页。

　　[39] 《高岗在北京》，第50、120页。

　　[40] 《高岗在北京》，第117页。

　　[41] 张秀山回忆是1953年初。张秀山：《我的八十五年——从西北到东北》，中共党史出版社，2007年，第321页。《高岗在北京》一书说是在春夏之交。

　　[42] 林蕴晖：《高岗被定为“反党”的原因》，《国史札记》，第118页。

　　[43] 《高岗在北京》，第47页。

　　[44] 《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》（1953年3月10日）。

　　[45] 《刘少奇传》，第739、740页。

　　[46] 《高岗在北京》，第51页。

　　[47] 《建国以来毛泽东文稿》第四册，中央文献出版社，1990年，第229、230页。

　　[48] 薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷，中央党校出版社，1991年，第314页。

作者：王海光（中共中央党校党史部教授），《领导者》总第26期（2009年2月）