袁世凯
摘要：“宪政改变中国”成为辛亥革命起因和目标，立宪派、革命派为这一目标同心协力使宪政实现于中国，而在这些为改变中国呕心沥血的仁人志士中袁世凯是第一个提出立宪宪政，并毕其全力倡导、实行的实践者，从这种意义上说，袁世凯为“中国宪政之父”决不为过。
（续前）六、晚年困惑维护“宪政”
民国初年，万象更新，宪政发展，如火如荼。袁世凯靠他的政治影响和实力，靠他的诚实和号召力，使崭新的民国得以平稳发展，宪政得以贯彻实施，“三权分立”的政治格局得以运作，结社、言论、出版、集会、宗教等自由得到了充分的保障，民众呼吸到了从来没有呼吸过的民主自由的空气。
1、放开党禁。
中国政党的出现是伴随着宪政、革命而产生的，从1911年到1913年全国组建的政党数量达到300多个，其中较大的政党就有15个。袁世凯虽然自己不加入任何政党，他以“超然总统”的姿态保持中立，但他积极支持、鼓励政党建立，他强调：政党是一个自由的政府必不可少的一部分，并且需要有两个强大的政党，一个掌握国家事物，一个监督它的行为，一个质疑它的方法，如果一个政府强大到消灭所有的反对面，那么就很有可能暴露出它的缺陷，在实践中很快的腐败堕落（37）。
作为一个“超然总统”，袁世凯表示，他担心赢家会更关心自己党派的地位，而不是公众的福利。（38）因此他谢绝了孙中山作为他加入国民党介绍人的请求，但却推荐自己的得力部属唐绍仪、赵秉钧等加入同盟会。他在后来给安徽都督柏文慰的信中写到：“惟因入甲党则乙党为敌，入乙党则丙党为敌，实不敢以一己之便安，而起国中之纷扰。鄙人今日亦曰：‘以中华民国为党’，四海之内皆兄弟，三人同行，厥有吾师。俟将来政党真正稳固，或不能终守不党主义，今则尚非其时也。”他自称“全民总统”为全民服务，并对所有政党一视同仁，这也有效地平衡了民国初年激烈的党争，为民初政党政治的健康、有序发展做出应有贡献。
政党政治在民初的议会政治中发挥了积极作用，组党建党十分活跃，根据《临时约法》议会采取一会制，即只有参议院，参议院议员由各省一会选举生产，在143名议员中，同盟会有30人左右，共和党有40人左右，统一共和党有20人左右，共和建设讨论会有10人左右，还有其它一些小党。这些政党在议会中都发挥了积极作用，在行使任免权、财政权、外交权、质问权、弹劾权等方面都秉直所言、据理力争，如大借款案、内阁任命案等。1913年5月1日颁布《中华民国约法》后，改内阁制为总统制，又设立了众议院，完善了两院制，使政党在议会中的作用发挥的更加充分。
“宋案”发生后，部分国民党人不遵从宪政法治原则，悍然发动“二次革命”，违反民国法律。1912年11月，胡汉民曾要求袁世凯发布命令：“现在国本已定，如有倡言革命者，政府定予严办，俾奸人知所敛迹。”（39）这也是袁世凯根据此法令解散国民党的依据，同时“解散国民党令”依据《临时约法》的规定，国务总理熊希龄做了副署，其他政党也都支持这一法令，包括很多国民党党员议员。
尽管民初的政党政治尚在萌芽，但由于政治参与的扩大，政治社团风起云涌，经过一年多的整合形成了几个较大的政党，这也为民国宪政的健康发展奠定了基础。
2、坚持言论、出版自由。
宪政的最基本点就是以宪法法律保护民众、团体的应有的政治权利，而言论、出版自由是西方“普世价值”最根本的核心内容。从一个因言获罪的封建专制时代，进入宪政保护的民主自由时代，“一个言论自由的时代已经来临，所有压迫性的法律都被废除了”。（40）
1989年满清宣布实行君主立宪，并解除言论管制，那是全国报刊也只有60种，可到1913年，全国各种报刊很快就发展到487种，各色人都可以办报，仅北京首都的报纸就达100多种（41）。1913年3月，孙中山领导的南京临时政府颁布“报律三章”试图控制言论，1、发行、编辑人务须向内政部注册；2、著论有犯共和国体者，停版外，发行及编辑人坐罪；3、污蔑个人名誉当更正，否则科罚。由于报律遭到同盟会章士钊的批判，未能实行，这也促使了言论自由的发展，成为中国有史以来言论最自由的时期。
袁世凯以一个政治家的博大胸怀对待民初的言论自由，由于对一些问题的见解和处理存有不同，有的报纸竭尽攻击。同盟会主办的《民权报》竟能以《胆大妄为之袁世凯》为题连发十篇文章批判袁世凯，袁世凯也没有对此加以干涉。1912年5月，熊希龄与银行团签订垫款章程后，戴季陶发表《杀》的文章，短短四句可以看出当时言论的自由和无序，“熊希龄卖国，杀！唐绍仪愚民，杀！袁世凯专横，杀！章炳麟阿权，杀！”公共租界以鼓吹杀人逮捕了戴季陶，但袁世凯却嘱咐唐绍仪以“言论自由，为约法所保障”，交涉释放了戴季陶（42）。
民国年间的言论自由还有一例，即宋教仁被杀在舆论界的反映。1913年3月20日，在国会参、众两院选举中获胜的国民党领袖宋教仁北上，准备组织责任内阁，但在上海火车站被人暗杀，23日逝世。其实，宋案与袁世凯毫无关系（43），但报间纷纷猜测与袁政府有关，一些报纸甚至点名袁世凯参与宋案。由于民国初年政府没有报纸，也不能控制舆论，只是在《政府公报》反映政府的声音和对宋案的处理意见：“共和国家以道德为基础，以法律为范围。就司法方面言之，非推究全案本末，又经法庭公开者，不得轻加论断。就行政方面言之，非考求此案原委，实与法律违反者，不宜信口雌黄......须知刑事案件应侯司法机关判决......岂容散布浮言，坐贻实祸？”（44）从宋案中可以看出，民国初年的言论自由已有违反道德，失去控制的程度，但宪政之权力不能受到破坏，这却表明，袁世凯对待言论的态度和宽容。
民初的舆论极为混乱，尤其是记者们最愿意猎取奇闻密记，他们的记述大都不可靠（45）。政党报纸的互相攻击也是民国初年的一大现象，报业之间的争斗屡见不鲜，政治攻击、人身攻击、诬陷谩骂不绝于耳。1913年8月22日袁世凯在接见革命党人张承槱时，感慨地说：“现在闹的真是不得了，党见横生，党同政异。昔日一班爱国之士，现今亦置大局于不顾。西藏、蒙古日渐危急，大局糜烂，不堪设想。恐中国不瓜分于前清专制时代，要瓜分于我辈共和民国之手......目下报纸决无正当舆论，每选一事，无论是非曲直，必要受各报一番无谓之攻击，就是孔子尧舜生于今日，亦难免不被人笑骂。”
这足可反映出当时一国之总统的无奈。就在袁世凯欲实行“君主立宪”而颇所争议之时，袁世凯也没有限制言论、出版的自由，并终身捍卫了这一宪政准则。
3、维护地方自治。
中央集权是封建专制的最大特点，民国宪政所推行的是地方自治，即效仿美国之联邦体制，而地方自治的最明显的特征就是分权，即中央管中央事物，地方管地方事物。袁世凯在晚清任职直隶时就在天津试行了县级地方自治，颇受好评。《民国临时约法》和后来正式颁布的《中华民国约法》都确定了地方自治的原则，尤其是对省级自治有更多的倾斜，并采取了省、道、县三级体制（我们现在的省、市、县三级体制即延续于民国初年），三级均实行自治。
为了完善地方自治，袁世凯还实行了军民分治的改革，即各省军事首长与民政长官分开，省级都督为军事首长，省级民政长官为行政首长。中央只有任命军事首长的权力，而民事首长皆由地方选举产生，并强调“军人不得干政”。他还颁布规章，杨民政长官之权，贬军事都督之势。在选拔地方县级官员时，县长候选人要经过行政能力等知识方面的考试，在1914年到1915年间，数千人在北京参加了考试（46）。财税改革也中央、地方税分收的原则，给地方更多的发展空间，这一政策后来导致了地方拒不上交中央应得税收的情况，中央为支付庞大的财政支出，无奈实行“善后大借款”，已维持中央政府的稳定。
作为宪政的根本原则，“三权分立”的政治格局在袁世凯的敦促下发展迅速，责任内阁按照《临时政府组织法》组成，按《临时参议员组织法》组成的临时参议院也开始发挥作用，在善后大借款等方面行使监督， 县也建立了初审法院，而最高法院不仅仅是迁徙来自行政结构方面司法分配的负担，它已经朝着废除在华外国人免于中国法律追究的治外法权方面迈出了明确的一步（47）。
对于一些地方都督无视省议会，即使是革命派的大本营广东都督胡汉民也否认省议会的立法权，袁世凯于1913年5月2日发布命令，告诫各地都督尊重议会：“民国成立，各地方设立议会，为该地方立法机关，与司法行政机关并重，自应切实拥护，免致纷扰，方足以昭民国尊重立法权之意。乃近日各地方每有聚众假借名目，以武力威胁议会事情，甚至强令解散，，伤害议员，种种不法，殊于民国前途大有妨害。须知议会一经成立，苟非按照法定手续，不能取消。无论何国议会，绝不能无异议之党派，要在改选之时于法律范围内用和平方法，以求达目的，断不能于议会行使职权之时，强行干涉，更不容以一部分人之私见，任意要挟，希图破坏。”（48）这足可以看出袁世凯对立法机构的支持和关注，对宪法制度的尊重。
由于体制的完善和社会的相对稳定，促使了民国初年经济飞速发展，各项事业得以进步，据统计，自1912年至1916年间，民国国民经济尤其是现代工业发展快速，1912年国内工业总产值净增长为15.7%，1913年为19.2%，1914年为24.0%，1915年为26.1%，1916年达到27.7%，成为世界发展之最迅速的经济体（49）。农业也得到了很好的发展，教育、卫生、金融等都恢复了秩序，长足发展。到1914年中央政府就基本实现了财政自足，避免了新的外国贷款。
然而，政体始肇，万般艰难；新制始立，百废待新。1913年后对于袁世凯的施政是真宪政还是假宪政人们开始出现分歧和怀疑，不同的政党，不同的利益诉求，不同的价值观念，不同的行为方式，都提出不同的评价和放映，有理解支持的，有冷眼相观的，有争权夺利的，有釜底抽薪的，有别有用心的，有暗中使坏的，还有力主倒退的，这都使民国初年紊乱异常。而第一届责任内阁在2个月内倒台，内阁总理唐绍仪不辞而别，则更加深了人们的疑虑。唐绍仪的辞职其实和是否违反宪政毫无关系，共和党指控他滥用华比借款，“监守自盗”，害怕参政院弹劾他，因此，“擅离官守，乘间潜逃”（50）。但后来这却成了袁世凯违反《临时约法》的罪状。
恢复帝制，实行君主立宪，是袁世凯不得为而为之的举措，用我很早的一句话说是“形式上的倒退，内容上的进步”，因为袁世凯实行的是君主立宪，他没有放弃宪政，并始终秉持宪政，即使他做了“皇帝”，他也应该是“宪政皇帝”、“民选皇帝”。但不管怎样这种对整体的改变却是让他失去了很多人的支持，不管反对他的人处于什么目的和心理，但他永远也唤不回人们对他的尊重和拥戴了。
民国初年的纷乱，加之列强分割的企图，使袁世凯困惑于国体，同时各种想法的人借机鼓动，最终让一个精细一生的人，毁于精细。其实袁世凯不是君主思想很强的人，他参与了推翻君主的运动，他知道人们对君主的普遍不满，所以他知风险而为之肯定有他不得以之处。“民国肇建，变故纷乘，薄德如予，恭膺艰巨，忧国之士， 祸至之无日，多主恢复帝制，以绝争端而策久安。”（51）实际“君主立宪”对于中国来说并无可厚非，现代世界政治体制乃分三种：一曰封建专制，二曰君主立宪，三曰民主立宪。这三种政体梁启超是赞同其二的，他说：“深叹共和政体实不如君主立宪者之流弊少而运用灵。”（52）但在实际运用中则参杂各种不测。对于一个国家政治的实际领导者，袁世凯相信，在帝国主义时代，国家整体必须强大有力，必须实行相对的集权，这样才能使国家稳定、民众安生。凭心而论，在当时的情况下这种主张是利国利民的，只是度的衡量上人们意见不一而已。
袁世凯是被一些人抬到立宪皇帝座上去的，这些人中有两位洋人，而且是为创立民国立过大功的洋人，一个是美国人古德诺，一个英国人朱尔典。美国哥伦比亚大学教授古德诺是袁世凯的法律顾问，他的一篇长文《共和与君主论》对袁世凯产生了极大影响，古德诺认为，各种政体本身并无善恶可言，只是在于不同国家是否适用。他列举了美国和英国的例子，认为美国多为海外移民，并无皇权思想，故此共和政体可以实行；英国自身原因现为共和后为帝制。所以，共和与帝制无优劣之分，美国的共和与英国的帝制，各有所适，让英、美两国都成为发达国家。古德诺的理论不仅法理坚实，而且是世界数百年列国实施政治体制的经验总结。在民国政体讨论时，朱尔典力主中国实行君主立宪，他劝导犹豫不决的袁世凯：“时势变迁，前后情形不同，当时公众人民公意出任大总统，今日人民公认国体应该变更，请愿公为皇帝，公应时势要求，各正言顺，何必顾虑。”（53）这些洋人并不会有什么个人的目的和偏好，他们的思索和探寻可能是为了这个国家和民族，或处于中国的现实状况无奈，应该肯定是他们大都处于诚心，否则得话我们俱不能解释他们前后的言论和行动。“筹安会”六君子中的杨度、孙毓筠、严复、刘师培、李燮 和、胡瑛等都是当时中国最著名的独立学者，名满中国的大思想家和政治家，有的还是早期同盟会的革命家，他们严肃认真的思考问题，在寻求中国和中国人民安定有序的出路。
袁世凯作为一个极富政治经验的领导者，他非常清楚恢复帝制会带来的负面作用，但如果不实行君主立宪，所面临的社会问题可能会更大。“民国并没有赢得广大民众的心，这是一个明显的事实。”“革命与民众无关，民众页因此而疏远民国，这一主题生动地体现在鲁迅的短篇小说中”。（54）民众对民国的淡漠，席卷数省的“白浪起义”提出的复辟满清的主张，革命派的纷乱和争权夺利，各色人对权力的窥视，外蒙、西藏、新疆的分裂危险状态，尤其是日本人的贪婪（日本提出“二十一条”未能得逞），恢复帝制可以阻止日本在欧战后再度染指中国（英国公使朱尔典的主张），这一切才让袁世凯对于恢复帝制回心转意，但他坚决强调一定要在宪政的基础上来实行君主立宪式政体。“在痛恨袁世凯的人看来，袁及其儿孙的野心是这场帝制复辟的关键”。（55）这种猜测和结论是毫无根据的，是一种“以小人之心度君子之腹”的臆想和阴谋，因为事实后来证明袁世凯的帝制大都出于政治考量。
尽管主张君主立宪的人各怀不同思想，但改变国体的运动却是自下而上地开展起来，各地以宪政民主的方式选出参加国体投票的国民代表，再召开决定国体的投票公决活动。1915年10月25日，各省的国民代表尽数选定，10月28日全国各省统一进行决定国体投票，也就是今天的全民公决。全国民意选出的1993名代表全票支持“赞成君主立宪”，并全票通过袁世凯为君主立宪皇帝，而后参、众两院也全票通过改变政体，一致推举袁世凯为立宪皇帝。这种做法在世界上所有君主立宪整体的国家中是绝无仅有的，不管是英国的君主立宪和是日本都没有这样能够通过民主投票的方式去确定国家的国体，也没有那个国家在基层如此广泛地获取民意。就像袁世凯用和平、非暴力的方法迫使满清退位而成为世界的榜样一样，用全民投票的方法决定国体和君主，也创造了世界的首列。
袁世凯晚年困惑于国家政体，但他却没有放弃宪政，没有放弃宪政对国家、民族的规范、引导作用，没有忘记他的权力是宪法所赋予，他定年号为“洪宪”，就是要弘扬宪政，让宪政来强国富民，让中国走上强盛之路。当得知多人反对帝制后，他果断取消预备帝制，取消“洪宪”，重返共和政体。其实袁世凯根本没有正式登基成为“洪宪”皇帝，只是预备帝制，翻查历史没有一项指示或批示是以“洪宪”的名义签批的，而都是以中华民国大总统的名义。他去世时的遗嘱就是最好的证明，《中华民国约法》赋予了他确定总统接班人的权力，但他没把自己的儿子袁克定确立为接班人，而是按照宪法规定确立黎元洪、徐世昌、段祺瑞为总统接班人，而后来也都落实了照袁世凯的遗嘱。
有史学者评价袁世凯是权力欲很强的人，因此他实行君主立宪是为了永掌权力并世代相传。其实这种评价既不客观，也失之公允，自1882年10月袁世凯随吴长庆赴朝平乱，到1916年6月去世北京，34年的从政生涯，他尝透了权力场角斗的残酷和风险，他曾两度险被满清斩头，数次下野赋闲，因此，权力对于他并非祥物，他也并非留恋权力，如果他不是一个有历史和政治责任感的人，凭他的聪明才智，经商、做学问都会生活的安逸和富足。尤其是到晚年，政坛纷乱，讹诈攻悍，无所不及，他早已有隐退之心。我们从他1916年5月22日亲笔起草的电文就可感受到对权力的厌恶和对国家的担忧：“昨见松坡致黎、徐、段电文，劝我退位。公谊私情，感佩交集，但尚未了解我的用心。我厌弃问世，几乎一天都不愿意干了。一再商议重要诸公，担任善后。全都认为这件事体重大，难于轻易放弃；内外交患，相通而来，马上就有亡国的祸患。我年近六十，有唯万状，还能有什么贪图的念头，就是再愚蠢也不至于如此。我的心志意已决，退位不成问题。所当研究的，惟在于善后。政府诸公，讨论多日，仍然没有结果。如果不考虑善后，撒手就走，危亡立见，实在不能忍心至此，而且也没有办法自拔。眼下所差的是速筹善后之策，但非有二三分的但当，不至于立见危亡、分裂。务望切商于政府，速定办法，力担责任，期盼能够早些定局。希望即刻详筹，共同妥善商量如果？”（56）当时，西南战争，各省纷乱，日本人更是不坏好意，出钱、出枪支持孙中山、蔡锷、梁启超、黄兴等，搅乱中国，企图借此分裂、瓜分中国，以便逞其未竟阴谋。（57）
袁世凯是那个时代的历史人物，他无法摆脱那个时代的局限，他所做的事也并非完全光明正大，但就其个性来说他是诚实的，就其能力来说他是卓越的，就其理想来说他是执著的。“他看重随从们的政治忠诚，但却不鼓励对于他个人的过分崇拜”。（58）他第一个提出宪政，又努力执著、不屈不饶地实践宪政，誓死捍卫宪政，为中国的宪政建设开了一个好头。就其对宪政的追求来说，他同他生后的任何一个领导者都是有过之而无不及。
注释：
（37）《北京日报》1912年7月1日，《给统一党代表的信》
（38）《政府公报》，第229期（1912年12月16日），第6—8页。
（39）朱宗震《真假共和》，山西人民出版社，第100页。
（40）《天择报》1912年4月22日，第3版。
（41）鲁斯威尔.S.布瑞顿《中国周刊》，1800—1912，第125页。
（42）朱宗震《真假共和》，山西人民出版社，第97页。
（43）张耀杰《温故》
（44）《政府公告》，1913年5月4日。
（45）马东玉《真实的袁世凯》，团结出版社，第185页。
（46）吴应銧《民初地方文职官员：职业选拔、训练和流动》，见《现代亚洲研究》，第八卷，第2期，第219—224页。
（47）佛兰克林.鸿《中国的中央政府》，第71—72页。
（48）朱宗震《真假共和》，山西人民出版社，第94页。
（49）约翰·张《共产党中国以前的工业发展：一项定量分析》，第60—61页。
（50）朱宗震《真假共和》，山西人民出版社，第72页。
（51）《近代綼海》，第3辑，第232—233页。
（52）梁启超《新大陆游记》，湖南人民出版社1981年，第78页。
（53）《文史资料选辑》第53辑，第164页。
（54）费正清《剑桥中华民国史》，上海人民出版社，第一部，第261页。
（55）同上，第262页。
（56）《北洋军阀》二，第822页。
（57）马东玉《真实的袁世凯》，团结出版社，第218页。
（58）费正清《剑桥中华民国史》，上海人民出版社，第一部，第251页。
作者袁伟东，中国辛亥革命研究会常务理事 民革黑龙江省委秘书长
12月10日，安阳师范学院同中国社科院历史所联合举办全国性袁世凯与辛亥革命研讨会。本文为会议论文。
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