2013年7月23日 星期二

1954年的制宪仪式——“一党专政”体制的确立


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  伴随过渡时期总路线的提出,中国政治体制也明显地趋向集权化。这主要表现在三个方面。一是由“联合政府”向“一党政府”转变。这个过程是通过“制宪”完成的。本来,中共没有打算急于制定宪法,因为1949年通过的《共同纲领》具有临时宪法的性质,不仅民主党派满意,共产党也认为在过渡时期仍管用。以《共同纲领》为基础,以政协为平台,共产党与各民主党派正处在一个愉快合作的“蜜月期”。1952年10月,刘少奇率中共代表团出访苏联,向斯大林表达了中共的这一意向。然而,斯大林建议,中国应尽快召开全国人民代表大会和制定宪法。理由有三:(1)确立中共执政的合法性;(2)防止泄密;(3)通过选举实现由“联合政府”向“一党政府”转换。1斯大林内心担忧的是,中国的“联合政府”里聚集了如此多的有英美背景的民主人士,长此下去,有脱离苏联轨道的隐患。因而,他希望中国向苏联体制靠拢。2
 
  通过选举,让民主人士落选;然后,在组织政府时,给其以“恩惠”。3大概是斯大林的这些话打动了毛泽东,中共接受了斯大林的建议。刘少奇从苏联回国,即刻启动制宪工作,并开始筹备召开全国人大。宪法的起草由毛泽东亲自主持,基本框架模仿苏联宪法,条文也有照搬的痕迹。1954年9月,第一届全国人民代表大会召开,完成了体制的转换。取消了中央人民政府委员会;原政务院改为国务院,副总理全由中共党员担任;民主人士仍有12位国务院部委部长、主任,8位全国人大常委会副委员长,原3位国家副主席保留,原3位副总理改任人大副委员长。民主人士都得到安排,各有其位,但实际权力变化很大。原来,民主人士占半数以上的政务委员会和中央人民政府委员会取消了。政协虽然还保留,但已由代行人大职能变为一个咨议机构,即“各党派的协商机关”。在政府任职的民主人士的感受是,自己“好似锡箔店中做伙计,明知无前途,只好干”。4事实上,自宣传总路线以后,在中共党内就有利用普选排斥民主党派的思想倾向,但中共高层出于统战考虑,要“把资产阶级、民主党派、民主人士等一直引导到社会主义”,制止了这种“错误倾向”。5

  二是由地方分权向中央集权过渡。战争年代,各根据地被分割,中央给各根据地较多自主权。随着解放区的扩大和连片,首先完成了几大区域内党和军队的统一。新中国成立之初,实行大行政区的管理体制,全国划分为东北、华北、华东、中南、西北、西南六大行政区,设有大区一级人民政府。1952年6月20日,毛泽东致信斯大林,提出“我们拟参考联共(布)中央的经验加强我们党的中央机构”。6随后调高岗、邓子恢、邓小平、饶漱石、习仲勋到中央,戏称“五马进京”。同时将6个行政区改为中央派出机构,不再是一级地方政府。增设国家计划委员会,与政务院平行,统管全国经济,7史称“经济内阁”。后来,林彪、刘伯承、叶剑英、陈毅、贺龙等人也相继调京。据高岗秘书赵家梁观察,调各路“诸侯”进京,毛泽东是一石三鸟:一则加强中央领导力量;二则形成刘少奇(党务)、高岗(经济)、周恩来(外事及统战)三足鼎立,分解周恩来的职权,并制约刘少奇;三则“调虎离山”,削弱大区权力,防患“山头主义”于未然。8高饶事件加快了撤销大区的步伐,1954年10月,各行政大区及其相关党政机构已不复存在。

  三是大权集中于党。鉴于共产党已经建立了自己的政权,鉴于政府中有众多党外人士任职,周恩来、董必武曾主张党政分开。1950年4月,周恩来提出“一切号令应该经政权机构发出”,“党不能向群众发命令”。9董必武更是坚持认为:“党领导着国家政权,但这决不是说党直接管理国家事务,决不是说可以把党和国家政权看做一个东西。”10毛泽东一度赞同董必武的主张,但很快就感觉“分散主义”倾向在发展,对政务院决定方针政策不报告中央不满,11尤其不满刘少奇“擅自做主”。12 1953年5月19日,毛泽东批示:“凡用中央名义发出的文件、电报,均须经我看过方能发出,否则无效。”13 在6月全国财经工作会议上,毛泽东论述党政关系,明确提出:“一切主要的和重要的问题,都要先由党委讨论决定,再由政府执行。次要的问题,可以由政府部门的党组去办,一切问题都由中央包下来就不行。”14由此加强了中央集权,强化了以党为核心的决策体制,重大问题服从于毛泽东个人决断。

       注释:

  1 1952年10月30日刘少奇给毛泽东并中央的信,《建国以来刘少奇文稿》第4册,中央文献出版社,2005,第535~539页。

  2 参见张鸣《制宪仪式背后的曲衷--从“共同纲领”到1954年宪法》,爱思想网,2007年4月16日。
 
  3 1952年10月30日刘少奇给毛泽东并中央的信。

  4 《内部参考》1955年第21号,第372~378页。

  5 1953年6~7月刘少奇在全国统战工作会议上的讲话,转引自林样庚《刘少奇与多党合作制度》,《当代中国史研究》1999年第3期。

  6 《建国以来毛泽东文稿》第3册,第474页。

  7 《建国以来重要文献选编》第4册,第62页。

  8 赵家梁:《半截墓碑下的往事--高岗在北京》,香港,大风出版社,2008,第76页。

  9 《周恩来统一战线文选》,第166页。

  10 《董必武年谱》,中央文献出版社,1991,第395页。

  11 1950年8月和9月,毛泽东又两次批示给周恩来,要求政务院及所属各部门决定政策方针都要“做出总结报告,呈报我及中央书记处看过”,经同意后才可下发实行。(《建国以来毛泽东文稿》第1册,第460页)1952年12月,政务院批准实行“新税制”,在全国引起波动,各大区、各省市纷纷来信反映,引起毛泽东严重关注,他尖锐批评“新税制”提出“公私一律平等纳税”的口号,是“右倾机会主义”错误。见薄一波《若干重大决策与事件的回顾》,第235页。
 
  12 1950年初,毛泽东看到刘少奇关于东北互助合作问题与安子文谈话的记录,十分不满,叹气说:“少奇同志有些重大问题也不向我请示商量,就擅自做主,出了不少乱子。”见《张明远回忆》未刊,转见林蕴晖《党史札记·事件篇》,第78页。

  13 《毛泽东选集》第5卷,第80页。

  14 《毛泽东选集》第5卷,第95页。

  摘自萧冬连:《国步艰难:中国社会主义路径的五次选择》,社会科学文献出版社2013年版,



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