他山之石：英国财产申报制度的最初设立

　　1883年，英国议会通过了世界上第一部关于财产申报的法律，即《净化选举、防止腐败法》，规定了议会中议员选举费用的限额和对选举舞弊的刑罚。此制度在当时经济迅猛发展的英国以议会颁布法律的形式诞生、适用并沿袭下来，使我们不得不做一下深入的探究和思考：彼时的英国议会面临着怎样的社会状况，又是怎样的法治土壤和法治传统使这一制度能够以议会法案的形式在英国防止官员腐败中发挥作用呢？为此，我们必须对英国由来已久的对权力进行制约的议会说起。

　　英国是世界上最早建立议会制度的国家。英国的议会发端于古代贤人会议，后发展为大会议；1265年实际控制英格兰的法裔贵族西蒙琀德澠孟福尔召开了一次直接由选举产生代表的会议，显示了议会的至上权威，呈现了议会的雏形。1258年议会颁布的《牛津条例》规定：议会法是最高权威，一切法令不得与其相悖。诞生的标志是1295年国王爱德华一世为筹集军费而召开的“模范议会”。到17世纪的英国内战和1688年“光荣革命”之后，《权利法案》和《王位继承法》从法律上确认了议会作为最高立法机关的地位，成功地走出了英国政治转型第一步，实现了在政治体制上对权力的制约。此后，议员的选举和议会会议走上正常化和制度化的轨道，议会拥有独立的司法权，并通过建立财政预算制度、专款专用制度、财政审计制度和国债制度等垄断了国家的财政权，标志着从政治体制上实现对最高权力予以控制的开始。议会成为一个能够对王权起限制作用的力量，它不仅独立于王权之外，而且有足够的力量与王权抗衡。而国王虽为一国之主，每遇重大事情尤其征税，都要召集议会会议。议会成为富有的阶层维护自身利益的集团，控制国王滥用权力向民众征税，既保护其财产又约束国王。

　　18—19世纪，随着社会经济的发展，工业蒸蒸日上，商业繁荣，英国成为世界霸主。在这个过程中，工人无产阶级成为庞大的社会力量，工业资产阶级也依靠工业财富寻求政治地位。争取议会的选举权成为这两只力量争取权利、维护自身利益的途径和目标。因此，1832年议会改革法案确定了选民的财产资格，即“降低选民的资格，城市的居民凡年收入在10磅以上的房客主和年租在10磅以上的房客都有选举权；农村中的选举资格是年收入在10磅以上的土地所有者和年收入在50磅以上的租地农业家也取得了选举权”；并且在“腐败选区”削减代表名额，将32个小选举城镇的代表名额各减少一名，对143个代表名额重新作了调整。这次改革，边缘衰败的选区大体被清理，选民人数得以扩大，中产阶级进入了权力集团。

　　选举权范围进一步扩大则是在1867年议会改革之后得以实现。此次议会通过《保守党改革法》，小资产者和工人的上层都获得了选举权。当看到工人取得选举权不是以劫富济贫为目标，其财产不会被侵夺时，一直把持议会的贵族利益集团对工人参与政治就不再全力阻拦和抵制了。虽然工人阶级取得了选举权，但是贵族地主的意图是保护自己的财富，为了保护其财富，他们会在议员的选举上做手脚。正如英国作家白芝浩所说，英国的贵族超越了腐败，他们不是收受贿赂的人，而是给予社会贿赂的人。虽然1867年议会改革使英国议会制度民主化又向前推进了一步，但是选举腐败行为仍非常严重。贿赂和挟制选民的现象大量存在，议席分配和选区划分也很不合理。

　　为消除腐败和胁迫选民现象，很久以来有人建议的秘密投票制一直遭到既得利益者富裕集团的阻挠和反对。议会还曾经在1852、1853年先后两次通过议案，认定贿赂选民和威胁选民的行为属于刑事犯罪，却都未见成效。1872年议会通过了格莱斯顿政府提出的《秘密投票法案》，法案要求各投票点开始实行无记名投票。虽然选举中的腐败现象明显减少，但未能解决根本问题，而且存在着高昂选举费用的现象。竞选中贿赂现象也比比皆是。1880年的大选更是被人们谑称为自由党和保守党之间的“钱袋”竞选。人们对1880年选举中存在的腐败现象极为不满，议会制度民主改革还需进一步完善。因此，消除选举活动中的种种弊端就成为1884年第三次议会改革的主要任务，而1883年议会首先通过了《净化选举、防止腐败法》，法律规定参加竞选议员的候选人必须对其选举资金进行公示，禁止贿赂、款待、威胁以及冒名顶替等不正当行为，违者处以罚金和监禁。颁布之后，议会选举中的腐败现象减少。该法案成为肃清选举腐败的有力开端。

　　法国的基佐说过，一个伟大制度的建立，几乎总是所有与之有关的复杂因素相结合的产物。纵观欧美的法治体系，我们不难发现，有一个很清晰的法治发展脉络，今天西方的很多法律都可以在其中找到萌芽。那就是始自13世纪的《大宪章》。1215年无地王约翰与贵族签署的《大宪章》是人类历史上第一个以文本形式支持法治精神的政治文件，共有序言和63个条款，界定了国王的封建权利、权力和利益，界定了君主与教会、贵族等臣民在自由、收益、纳贡、婚姻、债务、土地、继承、交通、犯罪、诉讼等方面的权利和义务，确立了未经纳税人同意不征税的原则，限制了国王非法勒索臣民财产的权力，宣告了臣民武装反抗国王侵犯私有财产的权利。它是国王和教会、贵族之间的协议，是一份合同，其原始形式是确立一个制约权力的契约。《大宪章》第40条规定：“任何人的权力和公正都不能被出卖、被否决、被拖延。”这一条从此在历史上开创了所有公民在法律面前一律平等的原则，被后人看作是罪刑法定及近代人权的雏形。尽管我们不能用现代宪法来衡量《大宪章》的作用，但它浸透着对政治权力尤其是最高政治权力的控制和约束，为英国君主立宪政体种下了法治的种子，历经中世纪、近代直到现代，生长成英国特有的法治经验和传统，表现出强大的生命力。

　　毫不夸张地说，《大宪章》种下了今天西方法治的基因，并在英国内战后逐渐树立了君主立宪制及议会高于王权的政治原则。梅特兰说：“光荣革命一劳永逸地终结了国王在颁发谕令和批准豁免适用法律方面的权力，议会力图通过制定法的形式来自己完成这些工作。”议会行使立法权不仅能够克服主权在君那种为了一己之利或凭借个人喜好随意支配社会资源，维持集权统治等诸多弊端，更能扩大政治参与、实现民主政治。

　　从英国官员财产申报制度以1883年议会制定《净化选举、防治腐败法》的形式确立的过程来看，它是以法律实现了对权力的制约。法治的天性是制约权力，而权力的自然天性则决定了它需要由法律为其制定边界。马克思主义认为，国家权力从来不是自洽的，它始终只是一个工具，国家不能牺牲个人的权利，这是构成权力的一个边界。因此，加强对权力运行的制约和监督，要把权力关进制度的笼子。放眼世界，迄今为止，没有一个国家和地区，只凭借督查案件遏制腐败的。反腐败的过程，既是查办案件的过程，更是制度建设的过程，特别是对权力的制约乃至制衡的过程。

　　徐华娟，《学习时报》 2013.6.24