历朝历代官办救济的困境

中国各代有各种官办的救济机构，初衷是为济贫救困、赈灾恤民，但权力的深度介入、官僚化的运作，日久都免不了弊病丛生，不但恤不了民，甚至成为“害民”之政。旧时常平仓、义仓与社仓的蜕变过程，给予后人一次又一次的教训。

常平仓大概是中国历史上最早的建制化官办公益机构（之一），汉代时已有常平仓之设置。所谓“常平”，乃是指“谷贱时增其贾而籴，以利农，谷贵时减贾而粜”，以平抑物价。另外，常平仓也具有政府救济的功能，“如遇凶荒，即按数给散灾民贫户”。上世纪三十年代，美国罗斯福政府实行新政，还曾将常平仓思想引入美国农业立法。——按钱穆先生的说法，“据说美国罗斯福执政时，国内发生了经济恐慌，闻知中国历史上此一套调节物价的方法，有人介绍此说，却说是王荆公（王安石）的新法。其实在中国本是一项传统性的法制。”担任过美国农业部长的华莱士也承认，“我接任农业部长后，在最快的时间内敦促国会通过立法，把中国古代农业政治家的实践——‘常平仓’引入美国农业立法中。”

 从初衷看，常平仓不可谓不是“良法”。然而，历史的经验表明，任何官办机构几乎都免不了被权力异化，常平仓施行日久，也沦为“吏以为市，垄断渔利”之法。汉元帝时，诸儒提出毋与民争利，请罢常平仓。东汉明帝又拟设置常平仓，有官员即以常平仓“外有利民之名，而内实侵刻百姓，豪右因缘为奸，小民不能得其平”为由，反对复置常平仓。从汉至清，常平仓的弊病几乎是定期发作的。

义仓出现的时间晚于常平仓，始见于隋朝：由官府“令民间每秋家出粟麦一石以下，贫富差等，储之闾巷，以备凶年”。之后唐太宗又将义仓之法加以完善、推广，规定“王公已下垦田，亩纳二升”，“贮之州县，以备凶年”。常平仓之粮出于官，而义仓之粮出于民，由政府强制征收，代为管理，类似于某种强制保险。

在官府力推之下，大唐“天下州县始置义仓，每有饥谨，则开仓赈给”，义仓良法，看起来很美。然而，很快，义仓之粮便被官府挪作他用，“其后公私窘迫，渐贷义仓支用，自中宗神龙之后，天下义仓费用向尽”。后世见识过社保基金被政府部门挪用来填补财政窟窿的人，对此应该不会感到意外。

义仓之败坏，其害甚于常平仓。原因宋人已说得很清楚了：“常平出于官，义仓出于民。出于官者，官自敛之，其弊虽不足以利民，亦不至于病民。出于民者，民实出之，官实敛之，其敛不但民无给，而官且病之，文移星火，指为常赋。”义仓之法，最后变成官府加税的名目，人民不但得不到救济，反而被强加了负担。

社仓是传统社会的NGO。第一个社仓由南宋士绅魏掞之1150年创立于福建招贤里。稍后（1168年），魏掞之的好友朱熹也在五夫里设立社仓。宋儒设置社仓的初衷，是因为他们认为当时的官方救济如常平仓不尽可靠，那么士绅就应当担起造福乡里之责，建立民间的自我救济体系，这样，乡人遇到凶岁饥荒时就不必全然依赖有司了。

社仓类似于今日社会贤达所办理的农村小额扶贫信贷，每年在青黄不接的五月份放贷，借米的人户则在收成后的冬季纳还本息。与青苗法不同，社仓由地方士绅组织并管理，人户是否要借贷也采取自愿原则，“如人户不愿请贷，亦不得妄有抑勒”。抑勒，就是强制、摊派之意。在朱熹的规划中，特别强调了社仓运作应独立于官方权力系统之外，不受官府干预。

1181年，朱熹上奏朝廷，建议在全国推行社仓之法。宋孝宗采纳了朱熹之议，下诏推广社仓，四五十年下来，朱子社仓“落落布天下”。然而，在社仓获得官府青睐的过程中，随着国家权力的介入越来越深，这一NGO组织也慢慢变质，最后居然成了“领以县官，主以案吏”的官办机构，并且跟青苗法一样暴露出“害民”的弊病，渐渐沦为害民之法，“非蠧于官吏，则蠧于豪家”。值得指出的是，“蠧于官吏”的危害无疑更甚于“蠧于豪家”，因为官吏掌握着“豪家”所没有的国家权力。时人俞文豹描述了南宋晚期社仓“蠧于官吏”的情形：一方面官府强制征收仓米，另一方面又将仓米挪作他用，即使遇到荒年，也“未尝给散”。民间公益给权力一插手，就变得乌烟瘴气了。

南宋末，朱熹的“再传弟子”黄震对官办的广德军社仓进行了“国退民进”的改革，“请照本法（朱子社仓之法）一切归之民”，即恢复社仓的NGO本色，委任地方士绅掌管仓米的借贷，官方只负责监督社仓“照官秤公平出贷”，而不准插手社仓的具体运作。黄震的社仓改革方向当然是对的。宋代社仓原本就是由士绅发起于民间、并且在士绅主持下运作良好的社会自组织，又何必要官府插上一脚？

社仓发展到清代时，又由于受政府控制，也出现了“蠧于官吏”的弊病：“近来官为经理，大半皆藉挪移，日久并不归款，设有存余，管理之首事与胥吏亦得从中盗卖”。到清代后期，由于社仓已荒废，不可修补，又有士绅出来“募捐田亩”，购置房屋设立义仓，“办理积仓备荒”。这里的“义仓”，为绅办，已不同于隋唐时期的官办义仓。这是义仓的再生。

现在，我们回头看看常平仓、义仓、社仓的兴衰轨迹，似乎可以得出一个道理：官办的公益救济，虽然从其初衷看，是“利民之良法”，但只要运行日久，几乎都无可避免地沦为“害民之恶法”。另一方面，面对官办机构的缺陷或败坏，儒家士君子也有足够的热情与技艺组织民间结社互助，主持NGO的良性运行。这才是中国传统社会得以生生不息的内在动力。

吴钩，《华商报》