政治不信任：民国初年民主政治试验为何失败？

 　　信任与政治合作的产生关系密切。社会学家认为“信任是交往双方对于两人都不会利用对方的易受攻击性的相互信心。”并且特别强调信任是互惠与合作中不可缺少的，“信任导致了合作。”同时信任也是社会资本的重要内容，它能够通过促进合作行为来提高社会的效率。人们只有在建立一定的信任关系前提下，才能促进合作的更好发展。“政治信任的问题影响公民为实现目标而同他人通力合作的意愿，也影响领导人同其他集团结成联盟的意愿。”在信任与合作的氛围中，政治协商与妥协可以成为常态。“在一个社会里，如果人们确信他们的信任会得到回报，而不会被人利用，交换就更有可能随之而来。从另一方面说，在一定时间里不断重复的交换，往往鼓励着普遍互惠规范的发展。”

　　在谈到政治信任的重要性时，曾任美国总统的威尔逊指出：“如果说有一条比较明确的原则的话，那就是无论做什么事情，不管是政治性的还是商业性的，都必须信任一个人……为了使生意能按你所希望的速度发展并获得成功，你必须毫不怀疑地信任你的主要管理人员，赋予他可以使你破产的权力，因为这样才能给他为你服务的动力……最好的领导人总是一些委以重任，并使其感到，如能以国家为重，秉公用权，必将得到甚多荣誉和好报。”

　　然而，与以上论述正好相反的是，在民国初年，国民党人、国会与北洋派之间的政治不信任一直或明或暗地持续存在。国民党与袁世凯“气味本难相投”，“虽一时为苟安之计，相忍相和，然而相疑之心终不能免。”在民初民主政治试验中，政治不信任在对立的政治势力之间表现得非常明显。

　　一

　　在南北议和时期，革命党人就公开表达对袁世凯的不信任。陈炯明当时提醒南京临时政府，“议和纯果如是，岂所甘心！”“袁来，就范与否，尚不可知。无论如何，粤之精兵不能不遣发，以备不虞。”陈建议作出军事部署，驻兵长淮，“袁即有异，当无能力。”光复军总司令兼吴淞军政府分府都督李燮和认为每一次政治事变，都让袁获利，“凡国中经一次之扰乱者，即于彼增加一绝大之势力。”李认为袁是一个反复无常的小人。“彼盖乘时窃势，舞术自恣之人耳，安知所谓尽力民国，又安知所谓效忠满廷？”“故袁氏者，断不可持者也。恃袁氏无异恃袁氏之术。袁氏之术，乃其所以自欺欺人者也。”

　　孙文等人也认为袁是一个巨奸大憝，把建立民国的大任付托给他是靠不往的。黄兴认为给出袁一个民选的总统，任期不过数年，可使战事早停，人民早过太平日子，岂不甚好。如果不然，他是我们的敌人。战胜不了，既有土地甚至也会失去。可见黄并不信任袁，只是利用袁。在与袁谈判时约定的约法三章，即临时政府地点设于南京，为各省代表所议定，不能更改；辞职后，俟参议院举定新总统亲到南京受任之时，大总统及国务员乃行辞职；临时约法为参议院所制定，新总统必须遵守颁布之一切法律章程。这些规定也正是出于对袁的不信任，“一面既把总统的位置让给他，一面又不相信他，本来是极矛盾的事。”

　　但是考虑到当时内忧外困的政治现实，革命党人才不得不做出妥协，同意袁世凯担任临时大总统。但这只是一个政治策略，对袁只是暂时性的使用。待危机过后，革命党准备重新掌权。南北议和时同盟会根据总长取虚，实长取实的原则，设想总统取虚，总理取实，期望架空袁的权力，或者让袁成为过渡性质的总统。可见即使是在过渡时期，国民党人也想方设法准备架空袁的权力。

　　在宋案之前，虽然在公开场合，孙文发表了一些支持袁的言论，但是这只是孙顾虑到现实困境，而采取的政治策略，他曾说过：“维持现状，我不如袁；规划将来，袁不如我，为中国目前计，此十年内，似仍宜以袁氏为总统，我专尽力于社会事业。十年以后，国人欲我出来服役，尚不为迟。”私下场合，孙坦白对袁的不信任，“谓袁世凯不可信，诚然，但我因而利用之，使推翻二百六十年贵族专制之满洲，则贤于用兵十万。”1912年袁世凯邀请孙中山北上会晤。同盟会内部在商讨时，许多人都表示了对袁的疑虑，害怕孙此行凶多吉少。最后“佥议请总理先行，黄先生后去。总理无拳无勇，害之不武。万一袁有恶意，有黄先生之师旅在，庶几亦有忌惮。”

　　军事方面防袁的准备也不是过去所说的没有。据时任南京留守府总参议李书城回忆，在裁减南京军队时，“为保存革命队伍实力计，将所有遣散部队的优秀军官及精良武器组成一师，定名为第八师。”“军官都是日本陆军士官学校和保定学校毕业的同盟会会员。师的枪支有两套，一套分发士兵，一套存储仓库备战时扩军之用。”“第八师作为革命队伍军队的一个中心堡垒。第八师从裁撤的士兵中挑选精锐补充自己队伍。”黄兴自己也承认这样做“并不是由于财政困难，也不是由于仓卒地把军队遣散，而是另外带有原则性的，完全出自政治方面的原因。”

　　在政治方面则极力拉拢各派势力，充实国民党的政治实力，借助内阁与国会，制约袁的权力。国会议员吴宗慈认为：“国民党以国基初奠，袁世凯野心跃跃，亦思于宪法严厉预防之。”宋教仁在北京非常活跃，“据魏辰组言，宋以政客手腕，推崇赵无所不至，许以国会成立后举其为内阁总理，甚而选为总统；赵亦推许宋为大党领袖，应组织政党内阁。宋之更事，究不如赵，有时将党中秘密尽情倾吐，赵告以北洋底细，似亦无所隐讳。由是两人交欢，惟是否彼此推诚，抑系利用，均不得而知。”宋进一步声称：“凡总统命令，不特须阁员副署，并须由内阁起草，使总统处于无责任之地位。”在袁唐府院之争时，《民权报》发表反袁评论，“袁世凯之帝制自为，其迹已昭昭在人耳目，本报斥之详矣。此次蹂躏国务总理的副署权，亦其一端也。”所谓“不知者或疑袁总统有帝制自为之意，此种思想，且非一省有然。”

　　二

　　同样地袁世凯也不信任他的政治对手。在南北议和时，当听到孙中山当选为临时大总统，袁就疑虑南方只是利用他推翻清廷，而不会实现举让大总统的诺言。对于临时约法“因人立法”的用意，袁也非常清楚，认为：“夫约法，乃南京临时参议院所定，一切根本皆在约法，而约法因人成立，多方束缚，年余以来，常陷于无政府之地。使临时政府不能有所展布。”在国民党在国会选举中获胜后，袁也认为这是国民党企图用合法手段夺取政权。袁的宪法顾问古德诺非常清楚“袁世凯不信任南方的革命党人。”

　　当时不少人都感受到这种政治不信任现象的严重性。张謇在南北统一后致袁世凯的信中认为：“论有其事者：其故由于积猜，而猜生于分之未定。所谓分者，位也，权也，利也，党也，人也，五者赅之。……南北谣言都极离奇。”张建议：“愚以为与其相猜，不如先为揭明利害，双方论定，庶将来国会之选举，两院之议论，政府之行政，可期相安而不扰。”杨度在致黄兴电中说：“然贵党从前对于项城尚未充分信用，含有防闭政策，亦事实之昭然。度意此后贵党对于民国、对于总统，宜求根本解决之方，若不信袁，则莫如去袁，而改举总统，……若能信袁，则莫如助袁，而取消政党内阁之议……若仍相挟相持，互生疑虑，实于国家大计有损，非上策也。”康有为则称“吾国责任内阁之制，取之于法，令总统垂拱画诺，此为约法之意，盖以制袁世凯也。”

　　国民党等激进势力控制的立法机关也是如此。无论是南京临时参议院，还是第一届国会的制宪会议，对袁世凯的不信任，几乎成为国会政治精英的的普遍共识。《临时约法》草案在拟定时，采用的是总统制。到1912年2月7日参议院开始审议《临时约法》草案时，却改为所谓责任内阁制度。从时间上来看，此时正是南北议和成功，袁世凯即将继孙中山担任临时大总统前夕。参议院的变革政体制度的动机，并不像当事人，直隶省参议员谷钟秀所说：“各省联合之始，实有类于美利坚十三州联合，因其自然之势，宜建为联邦国家，故采美之总统制。自临时政府成立后，感于南北统一之必要，宜建为单一国家，如法兰西之集权政府，故采法之内阁制。”

　　“因人立法”是目前学界对《临时约法》制宪策略的共同看法，尽管评价取向有所不同。正是因为总统人选发生变化，参议院才猝然决定在约法中增设国务总理一职，企望通过这一变动，建立起所谓的责任内阁制，将继任临时大总统袁世凯置于有名无实的地位，以实现分散、削弱、架空袁世凯权力的目的，维护革命党人既得利益。时人回忆说：“临时约法这时还在讨论中，我们要防止总统的独裁，必须赶紧将约法完成，并且照法国宪章，规定责任内阁制，要他于就职之时，立誓遵守约法。”宋教仁也认为：“盖内阁不善而可以更迭之，总统不善则无术变易之，如必欲变易之，必致摇动国本，此吾人所以不取总统制而取内阁制也。”

　　从革命党人的立场出发，运用“因人立法”的制宪策略是可以理解的，但是这种作法在根本上是违背宪政法治精神。约法是国家根本大法，关系到国家基本制度的稳固，一旦经过慎重确定，不可轻易变动。“夫以一国根本法，而视一人为转移，岂惟自损立法者之价值，固已大戾乎宪法之性质矣。况某也贤，某也不肖，特其一人之去留关系，此属于政治问题，何能与法律问题并为一谈？要知通行性之于法律，已成必要不可缺之性质，立法当期久远，以图谋最大多数之最大幸福。”有学者更进一步批评说：“尤其是作为一部宪法，因为某个人选的变动而导致根本制度的变化，表现出立宪的随意性，也暴露出《临时约法》的虚伪性。……这种因人设法的随意性的做法，在近代中国宪政史上开了一个很不好的先例。”

　　三

　　不仅是《临时约法》，《天坛宪法草案》的制宪策略也是如此，而且表明得愈加明显。“宪法起草委员会，既以袁为目标，欲望极端制限大总统之权力”。在制宪会议上，出于对总统权力的恐惧，国民党议员伍朝枢认为：“虽谓内阁制之总统对于政治上的关系远不及总统制之总统，然亦有一部分实权，非徒虚名者可比”，其任期也不宜过长，5-7年比较合适。伍坚决反对总统连任，特别以墨西哥总统迪亚士任期长达二十年，酿成专制为由，只同意再任，即总统退任后至少隔一任，才可以连任，而且只能再任一次。许多议员赞成伍的看法。而同意总统任期5年可以连任1次，以及总统任期7年不得连任可以再任的建议都被否决。

　　在讨论中可以看出，许多议员对总统权力的畏惧真的让人莫名其妙。从理论上讲，即使是在责任内阁制度下，总统的任期也不应该作出这样苛刻的规定。当时进步、政友各党就指出，世界各国都没有对总统任期作出这样严酷的限制，而且中国现在的形势，尤其不适合如此规定。进步党主张总统任期仍是6年，但对是否可以再选再任不作规定。其实这种主张是考虑到当时以袁为代表的北洋官僚集团的实力，不可以不让他们在未来的体制中分享政治权力。但是国民党仍然坚持原议。

　　在弹劾权问题上也是如此。在第13次制宪会议上，伍朝枢提议应该列举大总统在任期内应负其它刑事责任，包括故意杀人、行贿受贿的行为。其它刑事责任在任期内似可无须负责。孙润宇、朱兆莘等人甚至针对大总统杀人、贿赂等罪名的界定展开热烈讨论。龚政主张大总统有谋叛行为及刑事上犯罪时得弹劾。其它责任字样可以不必在条文上规定。最后还是黄云鹏一语道破伍朝枢等人的心态。他指出：“立法者当有远大的眼光，应假定将来总统不至为恶，不当有猜疑之心理。既恐总统杀人，又恐总统受贿”。

　　此外，1916年国会第一次复会后益友社与研究系围绕省制之争，仍旧延续了国民党与进步党、北洋派在民国初年争斗的宿怨。国民党对研究系与其支持的北洋政府，一直持激烈排斥的立场。“以民党言，自军兴以来，全为民党与官僚之激战，官僚与民党不并立。则自锄灭官僚以外，另无政治进行之可言。”认为北洋派都是“实则毫无利国福民之心，为有目所共见。因其伪于为善，愈见工于为恶。”“官僚之心在利个人，人人能诛官僚之心不可不具。政治之常识，合多数人，以革少数官僚之心尤不可不具。”国民党激进派对过去失败经验的总结是“官僚之遗毒不除，政治之进步无望。”当时国民党人还流行一种风气，如有人过问政权，即是不忠于革命，背叛民党。所以标榜稳健作风的政学会常常受到内外夹击，非常苦恼。

　　研究系与北洋派也是如此。研究系一向认为国民党议员是乱党、“暴民专制”，“甚且可加以卖国之罪。”民党激进分子，“江山易改，秉性难移，彼手枪炸弹之流，自难变其本来面目。独至以手枪炸弹之手段，欲贯彻其宪法之主张，是则宪法虽成，亦适成为暴民之宪法而已。我国民欲得良宪法乎，其宜先诛暴民。”北洋派更是认为国民党议员“转多挑拨南北之感情，构煽府院之争执。其逾荡闲检者，假议员之资格为护符，其包藏野心者，藉法律之条文为武器。不但行政横被其束缚，甚且制宪，而徒逞臆私。”他们认为重开后的国会还是“植党营私，对人立法。”

　　在省制争执中，双方政治不信任与冲突愈演愈烈，最后竟然发生震惊全国的12月8日宪法审议会两派议员大殴斗。冲突中的两党核心议员刘成禺与刘崇佑，“其平素恶感甚深，至是乃乘机而发。”制宪过程中的政争“已达于极点，彼此怀恨，视同仇敌。”“使彼此无共同与个人所信守之条件，仍以互相仇敌，暗中倾轧为策略。”以至于时人建议各政党应该以扩张民权，实行平民政治，拥护共和为共同信守之条件。

　　四

　　存在民国初年政治人物之间严重的不信任现象，从路径依赖的角度来看，其实是与人治而非法治的中国专制主义传统密切相关。福尔索姆认为与西方社会人们寻求法律保护不同的是，中国人“由于对法律缺乏信心，加之重视伦常关系的熏陶，每一个家庭或个人便自觉或不自觉地建立起了户与户、人与人之间的联盟网络，以之对贪官污吏、仇人、天灾和官府”。托克维尔也指出：“正是独夫体制，天长日久，使人们彼此相似，却对彼此的命运互不关心，这是独夫政体的必然后果。”

　　当时在中国的一些外国人士均有类似看法。古德诺认为：“中国的政治传统使得我们习以为常的政党和平竞争不可能实现，……各党派之间互相猜忌，严重影响了各党派之间的政治关系。”“中国人生活方式的另一个结果就是它们阻碍或至少是不鼓励合作能力的发展。”中国人之间普遍缺乏信任，“中国人事实上互相都对对方没有信心。”当时在中国生活多年的美国传教士明恩溥认为：“中国人社会生活中的互相猜疑这也是中国官方生活的特点。”由此产生的恐惧就像1789年法国大革命时期的巴黎人所感到的一样真切。“无限的轻信和互相猜疑，是这些可怕谣传诞生和滋养的土壤。”

　　政治不信任对民主政治的影响是消极的，它导致政治对抗与不合作成为常态。“各集团间的疏远和敌视感很可能造成政治冲突，甚至会使相对来说是例行的政治决策过程难以推行。”亨廷顿认为在政治不信任盛行的国家里面，“相互猜忌，不合作成为这个国家政治气候的指示计。它使得人们对团结和达成一致意见不抱奢望……认为通过相互间的彼此信任可能会超脱猜忌和疑虑的气氛的观点可谓是凤毛麟角。”而且“条约只是一纸空文，宪法被束之高阁，选举只是互相残杀，自由就是无政府混乱，生活就是活受罪。”同时“相互伏击和充满没完没了的猜忌的政治，使我们除了破坏和摧残民族灵魂以外，什么事也干不成。这样的政治已耗尽了我们的精力，使我们疲惫不堪。”帕特南也有同样的认识，他分析在缺乏信任的社会里，“政治参与的动机是个人化的依附或私人的贪欲，不是集体的目标。对社会和文化社团生活的参与非常少。私人的考虑代替了公共的目的。腐败被视为常态，政治家们自己也这样看，他们对民主的原则冷嘲热讽。妥协是一个贬义词。”

　　从这个角度来看，民国初年民主试验中“因人立法”制宪策略的运用，政治合作与妥协的难产，无时无刻不浸透着中国专制主义政治传统的精神。美国社会学家福山认为中国社会信任度低的原因可能是不良政府所造成的后果，“中国人对家庭的依赖，其根源就在于封建帝王统治下的那种任意的、带有剥削性的制度。”因为透明的法治可以在陌生人之间创造信任的基础。中国历史上的人治而非法治现象显然就是我们通常所说的专制主义传统。近年来李慎之先生也强调中国专制主义对现代化的巨大阻碍作用。因此，研究中国专制主义政治传统对民初政治人物行为的影响，对于反思民国初年民主政治试验失败原因是富有启发的。

　　严泉，上海大学历史学系副主任

　　严泉，共识网