清末新政搞地方自治为何百姓不买账？

　　清末的自治运动肇始于1905年，而清廷正式开始在全国范围内推行地方自治是1908年。清廷要搞还权于民的地方自治，着实令人振奋，然而无论从改革初衷、制度设计还是推行过程来看，其完全没有任何赋予民众自治权利的诚意。最终自治运动非但没有让老百姓获得任何权利，自治机构反而成为盘剥民众的敛财手段，使百姓深恶痛绝，也让清廷民心丧尽。


　　1、只放权于绅，不放权于民，普通百姓根本没有选举权和被选举权

　　在制度设计上，清廷从一开始就没有打算让老百姓真正拥有自治的权利，最典型的是在自治机构的选举中，清廷对选民和候选人的资格做了严格限制，普通老百姓根本就没有选举权和被选举权。比如在作为地方自治的核心机构咨议局的议员选举中，1908年清廷颁布的《咨议局章程》明确规定：只有“在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者；非本省籍男子年满25岁，寄居在本省满10年以上，在寄居地方有一万元以上之营业资本或不动产者”才具有选民资格。而在乡镇一级的自治机构中，有无选举权和被选举权也取决于财产或所纳捐税的数额。仅此一项，就足以将绝大多数底层民众的选举权与被选举权剥夺掉。正因为如此，具有选举权的人少得可怜，在1909年的首次选举中，选民总数占各省人口总数比例最高的是直隶，占0.62％；最低的是甘肃，仅有0.19％；平均水平为0.42％。也就是说，99.5％以上的普罗大众连基本的选举权都没有，更别说什么被选举权了。

　　即便是有选举权的人，大多数对选举也根本没兴趣，如广东省广州府合格选民共1600余人，真正投了票的仅有399人。该府各属计设85个投票所，其中仅有一所得十六票，算是得票最多的，其他三票五票不等，有60处竞各仅一票。省咨议局议员选举都如此，更不用说最基层的城乡自治了。[详细]

　　正是因为资格上有限制，老百姓对自治事务漠不关心，自治机构基本上都被有权有钱的乡绅控制和把持，比如湖北的城议事会和城董事会成员有98.6％和99.5％都是乡绅。在这样的自治机构中，民众的利益诉求根本就无法得到伸张。


　　2、只放花钱又繁杂的“小权”，不放财政司法等“大权”

　　清廷在地方自治上没有诚意的第二个表现是只把那些需要花钱的民间事务放权给不代表老百姓利益的自治机构，对于真正重要的财税行政立法等核心权力，仍然由清廷委派的地方官员把持，根本不在自治之列。清廷颁布的《城镇乡地方自治章程》列举了八项“自治事务”：“（1）本城镇乡之学务。包括中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所等。（2）本城镇乡之卫生。包括道路清扫、施医药局、医院、公园、戒烟会等。（3）本城镇乡之道路工事。包括修筑道路、桥梁、疏通沟渠、设置路灯、建筑公用房屋等。（4）本城镇乡之农工商事务。包括改良种植畜牧及渔业、工艺厂、工业学堂、开设市场、筹办水利、整理田地等。（5）本城镇乡之善举。包括救贫事业、育婴、救火会、救荒、古迹保存等。（6）本城镇乡之公共事业。包括电车、电灯、自来水等。（7）为办理上述各项事务筹集款项等。（8）其他因本地方习惯，向归绅董办理，素无弊端之各事”。这些事务虽然与百姓生活息息相关，但对国家而言则是又花钱又繁杂且并不是很重要的“小权”，把它们下放，可以减轻朝廷负担，又能赢得士绅的支持。而真正重要的国家赋税、行政、司法、警政等核心权力，则必须严格把控在朝廷手中，属于“官治”范围，是绝对不允许自治机构插手的。

　　同时，清廷在《城镇乡地方自治章程》还规定，地方自治的原则是“专以办地方公益事宜，辅佐官治为主”，并且要“受地方官监督”。也就是说，即便是下放的这些“小权”，也必须在朝廷委派的官员的监管下才能施行，而不是真正让乡绅完全做主，普通老百姓就更没有说话的份了。这就形成了国家“大权”在握，乡绅把控“小权”，普通民众完全“无权”的格局。

　　3、清廷要求地方“自筹经费”给了乡绅横征暴敛的权力


　　由于清政府屡屡对外赔款，宫廷挥霍无度，贪污腐败严重，导致财力极其匮乏。因此清廷将民间事务的权力下放之后，为了将这些花钱的包袱完全丢给自治机构，便马上要求各地方“自筹”自治经费，以减轻其财政负担。而为了方便自治机构民间搜刮财富，1909年颁布的《城镇乡地方自治章程》规定，在征得地方官（知县及以上）的许可后，可以在捐税的基础上按一定比例征收“附税”，或者单独征收“特税”（一般称“自治捐”），当作自治经费。而各省咨议局赋予各城、乡自治公所筹措自治经费的权限就更大了：“（自治）特捐性质应各以本地方能否通行为断，无通省尽一之理。但示自治公所以标准，而不设强行之规定，伸各地方得以视居民之力量程度而增益之。”把财政权力部分下放给乡绅把持的自治机构，使其有资格征税收费，这就为乡绅巧立名目增捐加税提供了借口与合法性，也使得自治公所在乱收费方面有恃无恐。

　　为了“筹措自治经费”，各地自治机构开始想尽办法从普通民众身上榨取钱财。一时间，苛捐杂税名目繁多，“农出斗粟有捐，女成尺布有捐，家畜鸡犬有捐，市屠豕羊有捐，瓜果蔬菜鱼虾之类有捐”：湖北郧县“抽收牛羊皮漆出产物捐款以充城镇乡自治经费。”安陆县要求“婚嫁之家，临时均须赴县报名纳捐，男捐钱四百，女捐钱二百……如匿不缴捐，即照强迫教育子弟不入学例，罪其父母”。甫江北坷亭学堂以加收渡捐充作常年经费。保定开办中学堂将田房契每一两三分六厘，外加收一分六厘以充经费。江苏省川沙县自治机构勒捐苛罚极重，不但将田亩税负增加，而且规定“不论何等庙产一例罚充公用；买卖田房不报白治局罚充公用；兄弟叔侄争产罚充公用；夫妻反目亦遭重罚；乡民双陆消遣（自治局串罚洋六十元之巨）；有照吸烟而未带照者（自治局串罚洋七十元之巨）。”（《川沙乱源乃在自治局耶》，《申报》，宣统三年二月二十五日）真是“所有柴米、纸张、杂粮、菜蔬等项，凡民间所用几乎无物不捐”，诚如当时的监察御史萧丙炎所说：“似此办理自治、其人既多败类，其费又多虚糜，苛取民财，无裨民事怨声载道流弊糜穷。”


　　4、地方自治征乱收费让农民负担增加数倍

　　自治机构的胡乱征税收捐让底层民众喘不过气来，广大农民“漕粮地丁耗羡之外，有粮捐，有亩捐，有串票捐，田亩所出之物，谷米上市有捐，豆蔬瓜果入城有捐，一身而七八捐，力不能胜，则弃田潜逃者比比也”。渔民“按鱼船之大小捐之，得鱼之后，又按斤称捐之，并向贩鱼之小贸捐之。运至各集镇，又按销场税捐之。甚至肩挑负贩，货换不出一乡，乃转一人便上一捐；……尤可骇者，盐己加价，鱼虾业已上捐，腌成咸鱼虾酱，辄又捐之。”……

　　实行地方自治之后，民众的负担到底加重了多少呢？仅以田赋为例，如下表所示，最少的涨了一倍，最多的竟然达到十多倍：


　　年代    地区  田赋标准  原额  加派后额数  增派幅度（％）
　　1902-1911 四川省合州  地丁银1.00（两）14.30（两）1300
　　1902-1911 四川省南充县  地丁银1.00（两）4.00（两）300
　　1902-1911 四川省一般州县  地丁银1.00（两）6.00-8.00（两）500-700
　　1906  福建省莆田县  地丁银1.00（两）5000（文钱）以上
　　1908  江西省南昌县  地丁银1.00（两）1.90（两）90
　　1908  江苏省上海县  地丁银13（文钱）70（文钱）438
　　1908  河南省浚县  地丁银0.037（两）0.096（两）159
　　1908  河南省新乡县  地丁银0.054（两）0.216（两）300

　　资料来源：鲁子健编《清代四川财政史料》上册，四川省社会科学院出版，1984年，第802页；李文治编《中国近代农业史资料》第一辑，三联书店，1957年，第307页

　　新增杂捐繁多，敲骨吸髓，不但直接侵害民众利益，更是百姓心中留下沉重的阴影，以至他们只要一听到“要加增某捐某税”，不管是谣言还是事实，都会立刻陷入紧张和惶恐之中。


　　5、土豪劣绅借自治的机会鱼肉乡里祸害百姓

　　清政府本想利用士绅在民众中的威望治理地方，然而士绅的素质也是良萎不齐，有的土豪劣绅就一方面利用自治机构谋取私利，另一方面则为害乡里。以前这些人“鱼肉乡里犹以无所凭借，有所畏惮，不能纵其无穷之欲”，现如今，他们凭借自治机构为所欲为，地方自治中即便有一些比较好的政策也常常因为他们表现恶劣，反而使民众深受其害。比如自治机构推行的禁绝鸦片的政策，原本是好的，但1910年台州仙居县“禁烟委员吴钦业率同仙居县高县令及管带李学同，率兵100多名往南乡一带拔出烟苗，每到一村，遇有男子不问有无烟苗，勒令指名告发，稍不承认，或真不知情，立将带县究办。老者勒令出犁烟苗，稍不承认，鞭挞交加，甚至有脱妇人裤而用刑者，遇少女妇女，任意调笑”。（台州民变余记明.东方杂志，1910）“瑞安县吴某率领兵差，向种烟村落，按户派饭，每次须数十桌，并缴工金兵费，视种烟之多寡为率，自数十元或百余元不等”。（温州乡民暴动记闻明.东方杂志，1910）

　　作为改革的执行者，这些与民众是面对面接触的胥吏扰民累民，让老百姓对政府的败坏有了非常直观的痛楚，这是清政府尽失民心的重要原因。


　　6、自治机构搞教育：普通百姓出了钱反而没学上

　　不但自治机构肆无忌惮的征税让民众痛恨，即便是看起来挺好的兴办教育，也让百姓怨声载道。自治机构大力发展教育本是好事，而吊诡的是学堂日益增多，底层乡民受教育的机会却越来越少，老百姓不断出钱出捐办新学堂，到最后却连自己的孩子都没学上：

　　首先是新学堂比旧私塾学费要高很多，普通民众的孩子根本上不起。以往农村一个或几个村庄供养一位私塾先生，只要给点口粮与蔬菜及少许酬劳就行了，这是与当时中国农村经济水平大致相当的教育模式。而新学堂则不然，入学者学费、宿费、膳费、操衣等等，比私塾要多得多，读一年书，每生少则数十元，多则上百元，令普通百姓捉襟见肘。张謇对江苏南通地区曾做估算，一个家庭送一个孩子上初等小学，每年需花费35-50元。而当时一个普通农民每年平均收入仅12-15元，张赛工厂的工人每年只有50-100元的收入。入堂读书的费用几乎占了工人收入的大半，农民更是无以负担。其次，新学堂一般都设立在城里或者较大的市镇，普通的乡村非常少，因此大多数农民的孩子都无法进入新学堂读书。再者，新学堂的教育虽然比较规范、有序，但在民众仍习惯于传统生计方式的乡村派不上用场，而且新学堂的教师一般都很歧视农村，因此民众对新学堂很反感。毛泽东回忆儿时在一所新式学堂读书的经历和感受时就曾说：“洋学堂，农民是一向看不惯的……乡村小学校的教材，完全说些城里的东西，不合农村的需要。小学教师对待农民的态度又非常之不好，不但不是农民的帮助者，反而变成了农民所讨厌的人。故农民宁欢迎私塾（他们叫‘汉学’），不欢迎学校（他们叫‘洋学’），宁欢迎私塾老师，不欢迎小学教员。”

　　诚如一位日本领事所说：“焚烧学堂的意义在于，近年来，为了解决教育经费的巨量开支，地方百姓的负担大为增加……但是，穷人子弟并末在新学堂里得到任何好处。”因此各地烧毁砸毁新学堂的事情不断发生。可见由于地方自治无法让普通百姓参与决策，其政策也往往全然不顾中国农村之现实情况，却强迫农民为这些毫无实惠的政策负担经费，这自然引起百姓的激烈反抗。


　　7、百姓忍无可忍，群起砸毁自治公所和新学堂

　　正是因为地方自治既没有让普通民众获得掌控自己生活的权力，也没有给他们带来任何好处，反而让他们的负担增加了数倍。沉重的盘剥让他们忍无可忍，百姓烧毁砸毁自治公所、学堂的事件层出不穷：1906年7月直隶灵寿平山两县数千百姓因“愤学堂捐，复将两县所设学堂焚毁”。同年9月安徽歇县罗凤藻等人创办学堂，谣传将抽人口捐、米捐、菜子捐、牛猪捐等，民众于深夜捣毁学堂。1909年，人民的反抗有113次，到1910年，骤增到285次。1911年2月6日川沙爆发“自治风潮”，自治职员的住宅二十九家、小学校十二所、自治公所三处被全部打毁。1911年3月，南汇县千余名乡民反对自治公所禁止鸦片和赌博，打毁了自治公所和学校等。4月，江苏省丹阳县也发生了砸毁自治公所、学堂等的事件……直至辛亥革命爆发，全国因地方自治引发的民变从来就没有间断过。


　　资料来源：故官博物院明清档案部《清末筹备立宪档案史料》（上册），中华书局1979年版；张朋园《立宪派与辛亥革命》；《毛译东选集》（第一卷），人民出版社1999年版；周锡瑞《改良与革命》，中华书局1982年版；陈炜强《晚清立宪新政之历史反思——以地方自治为主要视角的省察》；刘彦波《晚清两湖地区州县行政研究》；王海燕《清末江浙地区乡民毁学现象研究》；苏媛媛《清末新政时期的乡村民变成因研究》；《论莱阳民变事》，《国风报》1910年第18期；黄东兰《清末地方自治制度的推行与地方社会的反应——川沙“自治风潮”的个案研究》等。


　　结语

　　普通百姓永远最关心自己的生活，正如费正清所说：“采取立宪政体也好，专制政体或其他什么形式也好，这都无关紧要。他们说到底只需要轻徭薄赋、鸡犬不惊的生活。”清末“地方自治”的旗帜很闪亮，但落实到百姓头上却成了暴政，也就不奇怪他们要暴力反抗了。

　　于瀚，腾讯 2012年11月20日