2012年3月6日 星期二

张永:民国初年的宪法危机(下)

——袁世凯与戴高乐宪法主张的对比分析


三、戴高乐对法国共和制的改革


值得注意的是,袁氏的思想与法国总统戴高乐创建第五共和国时的宪法主张有很多相通之处,很值得做一番对比分析,戴高乐所批判的法国第三共和国宪法,就是从《临时约法》到《天坛宪草》的共同蓝本,他们面对同样的问题。


西方宪政国家的政治制度大致可以分为两种类型,一种是议会制,一种是总统制。在议会制国家,议会掌握最高权力,内阁行政权力来源于议会,总理受制于议会,而总统没有实权,以法国第三共和国(1875-1940)最为典型;在总统制国家,总统由人民直接选举产生,其权力不来源于议会,因此不受议会控制,总统直接掌握行政权力,不设内阁总理,行政权与立法权划分十分清楚,两者各自独立、相互牵制,以美国最为典型。


辛亥革命以后,革命派、立宪派、北洋派和地方实力派四种力量共同创建了共和国,共和国的政治制度很自然地要取法于西方,而当时世界上两个最大的共和国就是法国和美国,所以当时存在采用法国制还是美国制的争论。美国是联邦国家,各州都有独立的立法权;法国是单一制,国家完整统一。民初国家分裂的危险很大,虽然革命派中少数人一度有建立美国式的总统制联邦国家模式的想法(这是南京临时政府采用总统制的部分原因),但立宪派、北洋派和革命派的多数基于几千年大一统的深厚民族传统,都反对联邦制,主张单一制,所以很快模仿法国制成为主流。


以往论者常把临时约法改总统制为内阁制,简单解释为限制袁世凯,这当然也是作用因素之一,但应该注意到当时支持袁世凯颇力的统一党,也坚决主张模仿法国而不要模仿美国,实际主要是着眼于统一问题。熊希龄回忆1912年初入统一党而不入同盟会时说:“前在宁、沪,遯初屡次要入同盟会,而弟独入统一党者,以同盟会宗旨注重联邦制度,所见不合也。” 20 章太炎也主张“取则法人,使首辅秉权,而大总统处于空虚不用之地”, 21也就是采用法国式的责任内阁制,即议会制。这从宪法性纲领的章节次序中就可以显示出来,1911年底据以建立南京临时政府的《中华民国临时政府组织大纲》中“临时大总统”(第一章)排在“参议院”(第二章)之前,是采用总统制的明显标志;到1912年3月11日《中华民国临时约法》中“临时大总统”(第四章)则退到了“参议院”(第三章)之后;而到1913年10月31日《天坛宪法草案》中“大总统”(第六章)不仅在“国会”(第四章)之后,而且还在增设的“国会委员会”(第五章)之后。很明显,从《临时约法》到《天坛宪草》都贯彻着法国第三共和国的议会制精神。


二次大战中崛起的法国领导人戴高乐,对第三共和国的议会制始终极端不满,认为正是这种不稳定的、使政府软弱无力的制度,直接导致了1940年法国惨败给纳粹德国。1945年战争刚刚结束,戴高乐就大声疾呼废除旧制度,制定新宪法,创建使政府更加强大的新制度。戴高乐说:“从1875年至1940年,我们更换过一百零二届政府,而英国只更换过二十届政府,美国只更换过十四任总统。去年我曾听到伟大的罗斯福总统对我说过这样的话:‘请你想一想,我这个美国总统甚至有许多次说不出来法国政府首脑的名字。’” 22


在广播演讲中,戴高乐又说:“第三共和国在行使职能上也有一些缺点,由于没有得到根治,在这次大战前夕发展成瘫痪症,而且在1940年的严重危险时期突然成了不治之症。……首先是权力机构的不平衡,表现为执政机构的不稳定,大大减弱了政府的效能和威信,结果使我们完全处在长期的政治危机之中。从上次大战结束到这次德国机械化部队突然入侵的二十一年中,曾经有过二十个不同的人物领导过法国政府,其中有的具有杰出的才干,却往往得不到施展他们全部才能的时间和方法,他们曾经组织过四十五个内阁(不算内阁改组),而且这种情况正发生在我们的和平毫无保障、新战争的威胁不断增大、一切都要求我们在经济、社会、人口问题、殖民和军事上进行彻底改革的时期。” 23


但是,戴高乐的主张并没有得到广泛认同,以戴高乐为首的临时政府仍然不得不分给其他党派好几个部长席位,仍然要面对议会的强力干涉,这与他的政治理念完全背离,是秉性高傲的戴高乐无法容忍的,于是他在1946年1月20日急流勇退、愤而辞职。但此时新宪法还没有完成,戴高乐仍想借他的威望影响制宪,于6月16日发表了著名的“贝叶演说”,集中说明了他的大大加强总统权力的宪法主张,这篇演说实际上就是持续至今的1958年第五共和国宪法的蓝本。戴高乐认为,内阁不能由议会产生,“否则政府会无法行使行政权,陷入混乱状态”,内阁的行政权应该由超越党派的总统授与,而总统由范围宽广的选举团选举产生。总统不由议会选举,因此独立于议会,并享有极大的权力,有权任命总理和各部部长、颁布法律和公布法令、主持政府会议,有权对意外的政治事件做裁决,而且外交条约必须得到总统的批准。 24

但是,戴高乐的主张当时并未得到法国人民的认可,在1946年10月13日全民公决中以微弱多数勉强通过的第四共和国宪法,实际上仍然沿用了第三共和国的议会制。然而第四共和国宪法的运行结果也正如戴高乐所预料的,重蹈了第三共和国的覆辙,13年里竟然换了25届政府,政局始终动荡不安。1958年阿尔及利亚危机爆发,驻阿的几十万法军发动叛乱,甚至有回侵本土的危险,法国面临内战和分崩离析的严重局面,软弱无力的政府根本无法收拾。结果,应全国人民和多数政治势力的恳求,戴高乐以救世主的姿态,在引退12年之后重新出山执政。6月1日戴高乐刚一上台,就咄咄逼人地要求全权制定新宪法,结果根据“贝叶演说”精神制定的新宪法,在9月28日的全民公决中以压倒性优势通过,这说明法国人民又经过12年的议会制实践失败以后,已经接受了戴高乐扩大总统权力的宪法主张。

新宪法终结了第四共和国,创建了第五共和国,并一直延续至今。第五共和国宪法(常常被称为戴高乐宪法)大大加强了总统权力,削弱了议会权力。1946年宪法条文中一个明显的标志,是议会排在总统和部长会议之前,而在1958年宪法中,议会列在总统和政府之后。在新宪法中,总统不仅可以任免总理、部长,而且主持内阁会议,可以解散议会、缔结条约,甚至在紧急时期可以“根据形势采取必要的措施”, 25 而议会的不信任权则受到较多限制。不过,由于仍然有通常由议会多数党领袖出任的总理组织内阁,负责具体行政,法国的制度还不是总统制,而是半总统、半议会制。“1958年宪法是法国最稳定的宪法之一,它给法国带来了一种较为稳定的政治体制……‘经验表明,像1787年以来的美国那样,法国终于找到了一部同它的气质、它的政治道德以及同现代世界发展相适应的宪法。’” 26


四、结语

从上面对比可以看出,袁世凯、蔡锷等与戴高乐的强化行政权思想在本质上是一致的,而且有不容忽视的合理性。早在十九世纪中叶,英国政治思想家约翰·密尔就在他的名著《代议制政府》中就指出:“议会越来越干涉行政具体事务的倾向是很强烈的,这就是代议制政府将来要面临的实际危险之一……议会了解到并承认谈论和讨论是它的本分,而作为讨论结果的行动则不是一个五方杂处的团体的任务,而是特别经过所需训练的人们的任务。” 27

议员大多缺乏专门的行政知识和经验,这个问题在民初尤为突出,袁世凯强调行政官员应具有专业行政经验,有相当的合理性。当时国民党和进步党国会议员等新派人物的掌权热情很高,自命不凡,但绝大多数缺少最基本的行政经验,所以对行政事务的干涉更让袁世凯觉得难以容忍,社会舆论对此也颇多非议。当时著名记者黄远庸即忍不住发议论:“本报发一警告与参议员诸君,除精维法理、堂堂议论之外,尚须于此等往复深微曲折之政治潮流稍为广视远听,庶几免门外听鼓之诮耳(参议院中人之不识政情,多可骇怪)”。 28 甚至国民党领袖孙中山、黄兴等也不免此讥,辛亥革命时期与革命党领袖接触较多的赵凤昌之子赵尊岳就说革命党人“蹈厉有余、治术不足”,孙、赵第一次见面的时候,“言及民生凋敝”,孙中山立刻说“今当先免全国之田赋”,赵凤昌赶紧阻拦道:“信是,则军政费安所出?君首归国门,一言为万方所瞩目,慎勿轻言之。”又一天吴敬恒和张謇谈到刑法,“忽扑地叩首,谓匪盗迫于衣食,始陷法网,应勿论死,敢为革(请)命,张謇愕然至无可置答。” 29黄兴在大借款谈判之初,即极力反对,大倡国民捐,不料袁世凯、熊希龄顺势请黄以国民捐自酬南京留守府几十万军队经费,结果黄兴焦头烂额,不得不仓皇裁撤留守府、解散军队,来不及从容布置,造成南方军力大为削弱,这是二次革命惨败的重要原因之一。立宪派的办事经验比革命派略胜一筹,但大多也只是在地方上创办社会教育事业,真正治理国家的行政经验同样不多。当国民党以及议员抨击政府不留余地之时,赵秉钧、熊希龄都曾经建议袁世凯请这些新派人物上台一试,体验一下财政、外交、军事、内政等国事的艰险和困难,或者可以增加议会对行政机构的谅解,袁世凯终以国家大事非同儿戏,没有采纳。

法国是政治气质上与中国较为接近的国家,政治动荡和革命最为频繁,袁世凯与戴高乐面对的同样是第三共和国式的议会至上的宪法,他们的主张接近就不奇怪了。而袁世凯所面对的形势更比戴高乐危急得多,民国成立一年多,内阁已经换到第四届,外有日本、俄国的严重威胁,内有猖獗的分裂势力,正所谓危急存亡之秋,袁世凯在当时也确实是被许多人当作救世主来看待的。国会精英们的议会制理想得不到广大人民和多数政治力量的由衷理解和实力支持,只能是虚幻的空想,而国会的实际运作是众说纷纭、党争不断、迟到早退、贻误政事,甚至于在会场上肆口谩骂、打架斗殴,也是自贬身价,增加了袁世凯宪法要求的合理性。不过中国民主制度的基础远不能与法国相比,所以袁世凯也不用象戴高乐一样等上12年,只消1913年11月4日一纸命令,国会就烟消云散,选举国会的四千万所谓选民鸦雀无声,全国没有几个人感到惋惜,更不用说抗争了。国会解散、约法废止,实际上斩断了新生共和国的法统,走上回归于独裁专制甚至复辟帝制的道路,这似乎也是民初不成熟的议会政党政治实验的必然结局。

(作者简介:北京大学马克思主义学院中国近现代史研究所副教授, zypku2004@126.com )

(原稿出自《民国初年的进步党与议会政党政治》,有修改)

1 《致张国淦电》1912年12月17日,曾业英编:《蔡松坡集》,上海人民出版社1984年,627页。

2 张学继在《民国初年的制宪之争》(《近代史研究》1994年2期)中认为,制宪之争中“对垒的双方,前期主要是北洋派与国民党”,但实际上立宪派和革命派中都有怀疑议会政治、具有开明专制思想的重要人物,制宪之争中的重要人物如蔡锷、程德全、黎元洪等都不是北洋派或国民党,国民党中对此问题也是分成两派,李烈钧、胡汉民与袁世凯反而意见一致。

3 《致袁世凯等电》1912年12月28日,曾业英编:《蔡松坡集》,631页。

4 《致各省都督电》1913年2月7日,曾业英编:《蔡松坡集》,646页。

5 《中华民国临时约法》(1912年3月11日公布),北京大学法律系宪法教研室、资料室编:《宪法资料选编》(第二辑),北京大学出版社1982年,261页。

6 《会致各都督、民政长、各政党》1913年1月13日,《黎副总统(元洪)政书》,沈云龙主编《近代中国史料丛刊》第六十七辑,台湾文海出版社,198页。

7 引自《覆长沙谭都督》1913年2月11日,《黎副总统(元洪)政书》,208页。

8 丁文江、赵丰田编:《梁启超年谱长编》,上海人民出版社1983年,663页。

9 《附覆电》1913年3月2日,《黎副总统(元洪)政书》,212页。

10 《在研究宪法委员会常会上的讲演》1913年3月25日,李晴波主编:《杨度集》,湖南人民出版社1986年,556页。

11 王葆真:《民国初年国会斗争的回忆》,全国政协文史资料委员会编:《文史资料选辑》82辑,121页,北京:中国文史出版社1999年出版《文史资料选辑·合订本》第28卷。

12 王葆真:《民国初年国会斗争的回忆》,《文史资料选辑》82辑,123页。

13 王葆真:《民国初年国会斗争的回忆》,《文史资料选辑》82辑,123页。

14 白蕉:《袁世凯和中华民国》,《近代稗海》(三),四川人民出版社1985年,58页。

15 王葆真:《民国初年国会斗争的回忆》,《文史资料选辑》82辑,123页。

16 《袁世凯致黎元洪等电》1913年10月25日,辽宁省档案馆编:《奉系军阀密电》第一册,中华书局1984年,22页。又据《宪法新闻》1913年23期校正。

17 同上。

18 《袁世凯致黎元洪等电》1913年11月4日,《奉系军阀密电》第一册,28页;又据《宪法新闻》1913年24期校正。

19 《致张国淦电》1912年12月17日,曾业英编:《蔡松坡集》,627页。

20 《致罗永绍函》1913年5月23日,熊希龄:《熊希龄先生遗稿》(5),上海书店出版社1998年,4363页。

21 《与张謇论政书一》1912年1月6日,汤志钧编:《章太炎政论集》(下册),中华书局1977年,540页。

22 《戴高乐将军在咨询议会的演说》1945年7月29日,戴高乐:《战争回忆录》第三卷下,世界知识出版社1981年,584页。

23 《戴高乐将军的广播演说》1945年9月4日,同上,592页。

24 《1946年6月16日戴高乐将军在贝叶的演说》,同上,638页。

25 《法兰西共和国宪法》1958年10月4日公布,中国人民大学法律系国家法教研室编:《中外宪法选编》,人民出版社1982年,120页。

26 洪波:《法国政治制度变迁——从大革命到第五共和国》,中国社会科学出版社1993年,104页。

约翰·密尔:《代议制政府》,商务印书馆1997年, 76、81页。

27《最近之秘密政闻》1912年6月9日,黄远庸:《远生遗著》卷二,商务印书馆1984年,22页。

28 赵尊岳:《惜阴堂辛亥革命记》,《常州文史资料(一)·纪念辛亥革命七十周年专辑》,常州:政协常州文史资料委员会1981年,70页。



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